农业研发领域PPP内涵模式及准则

李晓双

摘 要：农业研发领域PPP无论在理论研究还是在实践应用方面仍处于探索阶段。在梳理现有研究的基础上，明确了农业研发领域PPP的内涵，并探讨了其具体的应用模式和实施准则。进一步从PPP立法、契约关系、风险共享以及评价监督机制4个方面提出了促进中国农业研发领域PPP推广应用的政策建议，即建立健全PPP项目相关的法律制度体系，制定PPP项目科学合理的合作契约，建立PPP项目的风险共享机制，构建合理有效的项目评价监督体系。以期能在一定程度上丰富农业研发领域PPP的理论内涵，并为PPP在中国农业研发领域的应用提供一定的决策参考。

关键词：农业研发;PPP模式;实施准则;政策建议

中图分类号：[S-9]       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20201030046

PPP（Public-Private Partnership）是新公共管理理论的实践工具，通过政府部门与私人部门的合作，有效规避“市场失灵”和“政府失灵”的潜在风险（骆李静，2017）[1]，解决公共服务资金管理方面的问题（吴卓瑾，2014）[2]，改善公共服务质量，提高公共服务效率。陈婉玲（2015）指出PPP作为政府与社会资本在公共服务领域的新型合作机制，已经成为理顺政府与市场关系、加快政府职能转变、缓解财政压力、提高公共服务效率的国家发展战略[3]。经过多年的理论实践探索，PPP已经被广泛的应用于基础设施建设、生态环保和乡村旅游等领域（张学昌，2016;何平均，2017;知一，2017）[4-6]，但是，农业研发领域PPP无论在理论研究还是在实践应用方面仍处于探索阶段，农业研发领域PPP的内涵、模式以及实施准则仍有待于进一步研究。

目前，农业研发领域正面临众多挑战，如研发投入的规模及增速偏低、研发资金利用效率不高、研发成果转化率较低、知识产权保护机制不完善等（张银定，2006;庄华城，2010;韩艳旗，2010;刘丽佳，2012）[7-10]。而为了满足不断增长和升级的社会需求，提高农产品的供给效率，农业研发系统需要加快创新性技术的开发和转化，强化农产品供应链的生产效率和生产持续性。农业研发活动如果没有产学研的有效结合，势必会造成技术与产业的嚴重脱节，进而导致科技成果转化应用水平低下，无法为农业发展提供强有力的技术支撑。而通过PPP项目，组建由政府资本和社会资本联合成立的经济研发主体，充分发挥各自优势，能够有效提升科研经费的使用效率，促进技术与产业的有效结合，提升研发成果转化的效率，最终增强科技研发对农业生产活动的促进作用（李敬锁，2017）[11]。基于此，本文在明确农业研发领域PPP内涵的基础上，探讨其具体的应用模式和实施准则，以期为PPP在农业研发领域的推广应用提供一定的决策参考。

1 农业研发领域PPP的内涵

历经几十年的发展，目前理论界和实务界对于PPP内涵的界定仍然没有形成统一意见。但是，对于PPP所具有的网络合作、风险共担、资源共享、效应共赢等内在属性已经基本认可。世界经济合作与发展组织（2004）强调PPP是一种政府部门与私人部门基于相同目标和风险共担考虑的契约安排[12]。联合国开发计划署（2006）将PPP定义为政府、营利性企业和非营利性组织，基于特定项目而形成合作关系的一种组织形式。通过这种组织形式，合作参与方可以获得比单独行动更有利的预期结果[13]。

基于上述PPP内涵的相关研究，世界银行（2012）在对PPP内涵重新界定的基础上，又进一步论述了农业研发领域PPP的内涵[14]。首先，世界银行着重强调了PPP的契约风险管理理念，指出PPP是政府部门和私人部门在签订长期合作契约的基础上提供某种公共产品服务，而为了保证公共产品服务的供给效率与效果，私人部门应该承担更多的风险管理责任;世界银行又将研究视角进一步拓展至农业研发领域，认为农业研发领域PPP可以视为一种研发产品供给的制度安排，在这个制度安排下，可以有效地将公共部门和私人部门的互补性技术应用于项目研发，而为了保证该制度安排的有效性，应该进一步明确PPP参与者的责任、义务和项目参与度。

与世界银行的研究路径不同，世界经济合作与发展组织（2014）从界定研发领域PPP内涵出发，在明晰农业研发领域PPP边界问题的基础上，对其内涵进行一定程度的探讨[15]。其将研发领域PPP定义为：在一个固定（非固定）的时间跨度内，为了取得科学、技术或者创新领域中的特定目的，公共部门与私人部门合作，形成正式的契约安排，并在该契约框架下，基于互动性质的决策制定程序，共同投入稀缺的自有资源，如：金融资本、人力资本、实物资本和信息资本等，这种性质的合作研究具有共同出资、独立法人主体和联合执行等特点。

世界经济合作与发展组织（2014）又进一步指出研发领域PPP的定义同样适用于农业研发领域，但是，需要重点考虑农业研发领域PPP的边界问题，便于区别生物学、气候学、社会学以及生态学等领域下的PPP研究[15]。与上述研发领域PPP相比，PPP在农业研发领域的应用，会涉及到以下参与者：政府部门、教育机构、上下游企业、非政府组织、咨询公司以及农民组织等。此外，PPP在农业研发领域一般被应用于农业竞争前技术的开发、公共产品服务的供给以及农业研发成果的转化。

如图1所示，从上述关于农业研发领域PPP内涵的分析可以看出，农业研发领域PPP是一种公共部门和私人部门的公共资源池，在市场化的运作模式下，这个资源池可以有效地提升资源的配置效率，在满足社会公共产品供给的前提下，实现合作双方资产的价值增值;农业研发领域PPP是一种合作模式下的风险共享机制，通过合理化的契约安排，实现收益和风险的科学配比，有效解决农业研发领域高风险特质对于单个研究主体研发范围与深度的制约，从而促进农业研发领域的创新发展。此外，农业研发领域PPP是一种多主体参与的网络合作关系，这种合作形式对于参与主体的资金实力、技术服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。PPP的参与者主要包括政府部门、农业企业、高校、科研院所和科技中介组织等。其中，政府部门主要负责农业研发领域PPP项目的立项、参与者的筛选以及项目建设运行效果的评价监督工作;农业企业一般负责PPP项目的设计、建设、运营、维护等具体工作;非政府组织的高校、科研院所和第三方中介机构等主要负责为企业或者农民在开展PPP项目过程中提供研发支持，以此降低项目运作的交易成本。

2 农业研发领域PPP应用的模式

基于不同的分类标准，农业研发领域PPP模式可以划分为多种形式，其中，分类标准主要包括研发创新的目的、研发创新的流程、研发创新制度安排的正式程度以及研发创新参与者的类型。Hartwig（2007）提出了农业研发领域PPP分类的三条标准：研究的性质（基础研究、战略研究和适应性研究）、价值链环节（生产资料、初级农产品和加工农产品）、私人部门的参与程度[16]。世界银行（2012）提出了以下维度用于PPP的分类：PPP是否通过私人发展计划被实施，是否有一个相对清楚和明确的预期成果，私人参与者是否为预期成果提供专门的技术或者技术方案;基于PPP项目的革新领域以及革新程度所确立的研究目标（农业增长等）;PPP项目所形成的战略联盟成员的类别以及成员合作的时间长短。基于以上研究，世界银行将农业研发领域PPP模式划分为四类：管理与租赁合同、特许经营合同、未开发项目和资产剥离[14]。

世界经济合作与发展组织（2014）基于合作目标，提出了四种类型的农业研发领域PPP模式：使命导向型与政府采購相一致的PPP模式;市场导向型与商业研发补助相一致的PPP模式;行业科学体系导向型与公共研发相一致的PPP模式;网络导向型与商业研发基础支持相一致的PPP模式[15]。这四种PPP模式基本涵盖了范围广泛的农业研发领域的PPP模式，其中，用于农业技术开发的PPP模式可以归为使命导向型，用于培育开发农业价值链的PPP模式可以归为市场导向型，用于农业基于理论研究领域的PPP模式可以归为行业科学体系导向型，用于发展农业产业网络能力的PPP模式可以为网络导向型。

如图2所示，基于世界银行、世界经济合作与发展组织的相关研究，以及对农业研发的多年研究经验，Fuglie（2014）又进一步提炼了4种农业研发PPP模式，分别为：研发基金模式、专利许可模式、合作研发模式和研究联合会模式[18]。其中，研发基金模式是指政府部门通过立项等形式向私人研究者提供研究经费，以此支持农业领域方面的研发活动，且基金申请者拥有研究成果的独家所有权;专利许可模式是指政府研究机构或者科研院所通过有偿授予的方式，将自身研究开发的农业技术授权给私人部门使用，私人部门的使用权既可以是独家所有，也可以是部分独家或者非独家的;合作研发模式是指政府研究机构或者科研院所与私人企业签署合作协议，合作协议仅限一对一的形式共同出资开发农业技术，并将其进一步商业化，研究技术的所有权归双方共有，且私人企业拥有研究技术的独家授予权;研究联盟模式是指在合作研发模式一对一的基础之上，引入更多的合作主体，形成合作研究网络，在集合更多研究资源的基础上，分担研究风险，提高合作研究的成功率。

3 农业研发领域PPP的实施准则

在论述PPP项目一般实施准则时，世界经济合作与发展组织（2004）指出，应该对特定PPP项目进行成本收益分析，对于PPP项目的选择过程，需要制定富有竞争性的科学选择机制并与其他可选路径相比较，即在实施PPP项目之前要进行“物有所值”评价（基本准则）;PPP项目的实施过程需要制定明确且具有前瞻性的管理授权程序、合理高效的参与方协调磋商机制、详细透明的项目预算管理制度;为了保证PPP项目的效率效果，需要建立严格有效的评价监督机制[12]。

基于PPP内在核心原理的一致性，世界经济合作与发展组织（2004）又进一步指出上述PPP项目实施的基本准则，同样可以适用于农业研发领域。但是，为了适应农业研发领域的特殊性，需要对上述一般性准则进行适度调整[12]。农业研发领域PPP的特殊性主要包括以下几个方面：PPP用于农业研发领域的目标要比一般的“物有所值”更为宽泛一些，农业研发领域运用PPP的目标还包括通过综合利用私人部门和政府部门各种资源优势，去发现和寻找解决复杂农业问题的创新性方案;农业研发领域中的公共资源涉及大量的智力资本，比如：知识产权、数据库资源、人力资本以及具有特殊功能的计算机软件等，在项目开展的过程中，要求不同的筹资方式和管理制度作为开发和分享这些智力资本的基础;农业研发领域PPP更多地展现出国际化合作的属性，需要不同领域和地区的主体多方位、全方面地合作与交流。农业研发领域PPP上述3个方面的特殊性，使得该领域PPP项目的实施过程具有较高的复杂性。

基于以上农业研发领域的特殊性，世界银行（2012）提出了5个在农业研发领域应用PPP的引导性原则：明确的政策目标，充足的互惠收益，基于PPP项目参与的额外收益，选择项目参与者的透明性和竞争性，责任和风险的共担[14]。在世界银行有关研发领域PPP项目原则的基础上，世界经济合作与发展组织（2016）提出了成功实施研发领域PPP项目的四个基本准则：基于一个资源共享的视角，公共部门与私人部门之间要保持一个长期稳定的契约合作关系;通过合作获取关键的研发资源并将这些资源嵌入到国家农业研发创新体系之中;实施高效的协调机制，以此保证公共部门与私人部门之间利益的平衡可持续;建立1个项目运行网络，基于该网络搜寻潜在的项目参与者[17]。

为了进一步完善农业研发领域PPP项目的实施准则，确定科学的合作研发主题是实施和管理农业研发领域PPP项目最为核心的问题之一。而为了克服这个问题，则需要建立4种配套机制：建立富有竞争的项目计划和参与者的选择机制;建立合理的项目融资机制;建立富有效率的项目管理和组织机制;建立严格的项目评价机制。世界银行业（2012）又进一步强调在农业研发领域合理选择PPP项目的参与者是成功实施PPP的关键环节[14]。而为了选择合适的参与者，政府部门需要明确PPP项目所要取得的目标，明确私人部门参与合作所需要满足的条件和标准（资金优势、管理水平、提供公共产品的能力），明确从每1个参与者所期望获得的资源（财务资本、人力资本、技术资本、信息资本），明确透明化的资金筹措和决策制定机制。

基于对上述PPP项目实施准则探讨的基础上，本文在“流程观”的视角下，将农业研发领域PPP的实施准则概括为以下几个方面：项目研究主题的确定要具有科学合理性。研究主题的确定与PPP项目的效率、效果有很大的关系，科学合理的研究主题才能使得PPP项目的研究成果具有更高的社会价值和产业效益。项目参与者的选择要具有竞争透明性。项目参与者的选择是保证PPP项目效率效果的核心，通过公开透明的竞争机制，才能甄别出合格的PPP项目的参与者，使得PPP项目参与者的能力与PPP项目有效实施的要求相匹配。项目合作方的契约关系要具有长期稳定性。项目契约关系的长期稳定是保证PPP项目效率效果的关键，长期稳定的契约关系是PPP项目长周期属性的内在要求，稳定的契约关系可以给予不同参与方更为稳定的预期收益，抑制研究资源的流失，保证PPP项目不同环节的顺利实施。项目评价监督的制度体系要具有全面严谨性。项目评价监督体制的构建是保证PPP项目效率、效果的基础，通过全面严谨的评价监督机制对项目实施全程控制，有效控制PPP项目偏离预定目标的潜在风险。农业研发领域PPP项目的实施准则如图3所示。

4 促进中国农业研发领域PPP推广应用的政策建议  基于上述4个实施准则的分析，本文从PPP立法、契约关系、风险共享以及评价监督机制4个方面提出了促进中国农业研发领域PPP推广应用的政策建议。

4.1 建立健全PPP项目相关的法律制度体系

为了保证PPP项目契约关系的长期稳定，农业研发领域PPP项目必须要有完备的法律法规作为实施的基本支撑，在此法律框架下，明确项目参与者的权利和义务以及可能面临的违约成本，切实保障各方合法权益，进一步提高公共服务供给的质量和效率。而中国目前虽然已经出台了大量PPP相关的政策性指导文件，但是由于部门职能的差异性，使得不同PPP政策之间存在冲突、模糊等问题，且PPP政策的效力层级较低。为此，中国应加快PPP项目的立法进程，构建与PPP项目相匹配的法律体系，填补PPP项目从流程运作、效益评价以及专利所有权归属等问题的法律空白，使法律法规既能保证研发项目成果的质量，又能保护项目参与者的合法权益。

4.2 制定PPP项目科学合理的合作契约

在通过法律法规保证PPP项目契约关系稳定的基础上，应进一步建立科学合理的PPP项目的合作契约。可以说，建立科学的合作关系机制是开展农业研发领域PPP项目的基础所在。政府与社会资本之间要以平等市场主体的身份签订合作契约。在合作契约中，需明确指出PPP项目的目标以及所要取得的研究成果和成果的评价机制，并详细论述相关参与方对成果所享有的权益。在合作契约中，应对参与主体的权益占比做出说明，包括参与主体投入资本的性质、数量和资本来源等。在契约合同中应对合作参与方的违约成本和法律责任做出说明，并明确参与方的退出机制和候补机制，以便于在某些特殊和不可预料的情况下保证项目研究的持续进行。

4.3 建立PPP项目的风险共担机制

农业研发领域PPP项目可以成立SPV项目公司，通过股权融资的形式，建立项目的风险共担机制。PPP项目的参与主体，包括：政府部门、农业企业、咨询公司、科研机构、农业协会以及农民等，都以自身所投入的资本（金融资本、技术资本、人力资本等）承担一定的項目开发和运行风险。通过这种多维度、多主体的联合参与，以公司章程或者合作协议的形式，明确每个参与主体所享有的权利以及所承担的责任和义务，通过合理的组织机构，共同组成一个分工明确和风险共担的有机联合体。这种风险共担机制，可以在保证项目决策效率、效果的前提下，大大降低PPP项目失败的可能性，使得每个参与主体所面临的风险都在其所认可的风险容忍度之内，进而促进可能合作项目领域的深度和广度。

4.4 构建合理有效的项目评价监督体系

在农业研发领域应用PPP模式时，需构建科学合理的评价和监督机制，以此保障PPP项目资金的使用效率以及项目成果的质量水平，这是保障合作研究顺利开展的前提条件之一。为此，需要构建“计划成果层面”、“项目实施层面”、“宏观政策层面”三维一体的评价监督体系。其中，计划成果层面的监督评价，需要引入独立的第三方专业评价机构，基于科学合理且事前被合作参与主体所一致认可的评价指标，去评价实际成果与预期成果之间的差异程度以及这种差异性对于项目预期目标实现的影响情况;项目实施层面的监督评价，需要通过构建有效的内部控制制度，合理制定项目预算，监督资金的使用情况，在保证项目研发资金使用安全的前提下，评价资金的使用效率，并进一步通过项目成果对于目标群体的有用性以及所带来的附加值高低来评价整个项目效率效果。最后，宏观政策层面的监督评价，持续跟踪项目成果的应用情况以及这种技术应用对于整个农业产业发展和公共产品供给效率、效果的影响，从而综合评价合作研究成果的社会价值。

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（責任编辑 李媛媛）