特朗普政府制裁手段特点分析

王 锦

[内容提要] 特朗普政府依赖制裁手段解决外交问题，其制裁在规模和目标范围上都远超前任，并且创设许多新制裁项目，重视人权制裁，更多使用出口管制和限制投资，次级制裁对象也成为重要围猎目标。无论是刑事执法力度，还是处罚罚金上，特朗普政府都创新高。其背后的主要原因是特朗普及其经济团队热衷于“金钱战争”，而制裁又能满足特朗普快速追求政绩的需要，还可以围堵、打压对手。特朗普政府制裁的经济效果显而易见，但政治效果却备受质疑。特朗普的制裁外交还严重地伤害了美国的盟友体系，助推“去美元化”趋势，未来将越来越难以实现目标。

近年来，特朗普政府越来越依赖经济制裁来解决外交问题。美国哥伦比亚大学全球能源政策中心学者、《制裁的艺术》作者理查德·内弗表示：“他们对所有人都采取了制裁措施。政府似乎认为制裁是外交政策的替代品。”(1)“Trump’s Embrace of Sanctions Irks Allies and Prompts Efforts to Evade Measures，”https://www.asianewsday.com/trumps-embrace-of-sanctions-irks-allies-and-prompts-efforts-to-evade-measures/.(上网时间：2019年12月10日)特朗普政府的制裁外交在规模、数量、项目、执行上都呈现出一些新特点，对美国外交政策及其全球金融地位产生深远影响。

一、特朗普政府制裁手段的新特点

制裁是指一个或多个国际行为体为实现一定的对外政策目标，对特定国际行为体的经济资源和交往空间实行歧视性限制的一种政策或行为。(2)Steve Chan & A. Cooper Drury，“Sanctions as Economic Statecraft : An Overview，”in Steve Chan ed. ，Sanctions as Economic Statecraft : Theory and Practice，Great Britain : Macmillan Press Ltd.，2000，pp. 2.历史上美国惯用制裁手段推进其外交政策。特朗普上台后，更加倚重制裁手段，并且使用频次渐高。特朗普政府通常在未事先通知或任何严肃谈判情况下就采取行动，以制裁施压、打压对手。制裁已成为美国执行对伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等国外交政策的主要工具。

特朗普政府的制裁呈现出以下新特点：一是在规模和目标范围上都远远超过前任。根据律师事务所吉布森、邓恩和克鲁特的统计，2017年，美国财政部对944名外国实体和个人实施制裁，创历史新高。2018年，特朗普政府在其制裁名单上增加了约1500个个人和实体，比2017年增加了50%。(3)“2018 Year-End Sanctions Update，”February 11，2019，https://www.gibsondunn.com/2018-year-end-sanctions-update/.(上网时间：2019年12月11日)2019年1月到10月，又增加了606个个人和实体，总计已超过3100项。(4)OFAC: “Changes to the Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，Since January，2019，”https://www.treasury.gov/ofac/downloads/sdnnew19.pd.(上网时间：2019年11月15日)值得注意的是，2018年还包括两次大规模的增加。一次是4月6日，美国财政部一次性增加对40名俄罗斯官员、寡头和相关实体的制裁；另一次是11月5日，由于特朗普宣布美国退出《联合全面行动计划》(又称“伊核协议”)，美国财政部再次启动对伊朗的大规模制裁，伊朗的能源业、与石油有关的交易以及与伊朗央行的交易都在此次制裁行列，一次性向“特别指定国民”(SDN)名单增加了700多个人和实体，是迄今为止规模最大的一次扩充制裁名单。

而与之相比，小布什在其任职的整个八年中仅向“特别指定国民”名单增加了2549项，并移除了274项。奥巴马整个八年任期共向“特别指定国民”名单增加2595项，同时移除了1542项。(5)“Sanctions Tracker，” https://labs.enigma.com/sanctions-tracker/.(上网时间：2019年12月10日)奥巴马政府一次只关注一两个主要的制裁计划，伊朗是2010～2015年的优先事项，俄罗斯是2014～2016年的优先事项，其他制裁计划则排在其后。但是特朗普政府的制裁政策全面开花，不仅主要针对伊朗、委内瑞拉和朝鲜，还投入大量精力针对所谓全球“侵犯人权”的个人和实体，并同时制裁古巴、叙利亚和俄罗斯。

二是创设许多新制裁项目，制裁范围扩大。特朗普政府通过新法案、行政令扩大制裁名目和项目，将打击目标无限扩大。2017年8月，特朗普签署《以制裁反击美国敌人法》，扩大对俄罗斯、朝鲜和伊朗制裁，对俄罗斯经贸、投资、能源领域全面下手。(6)“Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act，”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/hr3364_pl115-44.pdf.(上网时间：2019年12月12日)2018年9月，特朗普签署第13848号行政令，创设外来势力干涉美国选举制裁项目，授权财政部将干涉美国选举的个人和实体纳入受制裁名单，9名俄罗斯情报官员因此受制裁。(7)“Imposing Certain Sanctions in the Event of Foreign Interference in a United States Election，”https://www.federalregister.gov/documents/2018/09/14/2018-20203/imposing-certain-sanctions-in-the-event-of-foreign-interference-in-a-united-states-election.(上网时间：2019年12月12日)

为进一步对委内瑞拉马杜罗政府进行施压，特朗普政府认为禁止美元贸易还不够，在制裁项目上花样翻新，增加了对一个主权国家的数字货币、政府债券和黄金的制裁。2018年3月，特朗普签署第13827号行政令，禁止美国公民和实体与委内瑞拉政府及其代理人进行数字货币交易。(8)The Treasury Dept.，Executive Order 13827，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/13827.pdf.(上网时间：2019年12月13日)5月，特朗普签署第13835号行政令，禁止美国公民和实体交易委内瑞拉的政府债券。(9)The Treasury Dept.， Executive Order 13835，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/venezuela_gl16.pdf.(上网时间：2019年12月13日)11月，特朗普签署第13850号行政令，制裁委内瑞拉的黄金部门，并对与委内瑞拉进行黄金交易的行为实施次级制裁。(10)The Treasury Dept.，Executive Order 13850，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/venezuela_gl16.pdf.(上网时间：2019年12月13日)此制裁生效后，英国央行拒绝了委内瑞拉运回5.5亿美元金条的要求，德意志银行也扣押了委内瑞拉的20吨黄金。

三是次级制裁的范围不断扩大，并且次级制裁对象也常常成为政策目标。次级制裁又称“二级制裁”，指美国为围堵受制裁国而惩罚与其贸易的“第三方”，其主要目的在于遏制受制裁国，而非打压其“外援”。在特朗普上任之前，美国对次级制裁的使用较有限。如在对伊朗的能源领域的制裁中，奥巴马政府优先考虑的是以外交手段说服外国政府加入美国制裁，对20多个经济体实施了制裁豁免，仅在外交手段失败的情况下才实施次级制裁。而特朗普政府在2019年4月宣布，美国对进口伊朗石油制裁的豁免在5月2日到期后将不再延长，也不再有缓冲期，此前获得豁免的日本、韩国、土耳其、中国、印度、意大利、希腊和台湾等8个国家和地区如不停止从伊朗进口石油，将成为次级制裁对象。在对委内瑞拉和古巴的制裁中，特朗普也大量使用次级制裁，惩罚对两国政府提供“物质支持”的外国政府和企业。彼得森国际经济研究所的高级研究员杰弗里·肖特认为，由于金融机构无法确定是否会被当成政府交易的渠道，所以其在处理此类交易时慎之又慎，将“大大限制此类交易”。(11)Christine Armario，“AP Explains: The Wide Reach of Trump’s Venezuela Sanctions，” https://apnews.com/0b13effe006b41648f8285f8531ba869.(上网时间：2019年12月13日)

自特朗普上台以来，次级制裁的目标不仅仅是遏制受制裁国，有时是直接打压“外援”。特朗普将次级制裁作为推进美国的总体对外战略的工具，在挑选次级制裁对象时表现出明显的针对性和选择性，将次级制裁作为推进美国全球经济扩张、打压竞争对手的工具。如在对伊朗的制裁中，美国有很大的起诉裁量权，特朗普政府因对伊朗的次级制裁而限制华为，对华为事件赋予非常强的政治性，示意其可放在中美经贸谈判的框架内解决。(12)Doina Chiacu & Stella Qiu，“Trump Says ‘Dangerous’ Huawei could be Included in U.S.-China Trade Deal，”https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-china/trump-says-dangerous-huawei-could-be-included-in-u-s-china-trade-deal-idUSKCN1ST0PA.(上网时间：2019年12月14日)而国际舆论也广泛认为，美国对华为使用次级制裁的主要原因是为了打压华为在全球5G市场的地位。又如印度在2018年10月以52亿美元向俄罗斯采购“S-400”导弹防御系统，违反美国的《以制裁反击美国敌人法》，该法要求对与俄罗斯国有国防工业进行“重大交易”的实体实施次级制裁。据美国《国防新闻周刊》网站报道，为拉拢印度帮助美国推进“印太战略”，美国白宫和国防部都倾向于给予印度豁免权。(13)Joe Gould，“India Watching US for Sanctions on Turkey，”https://www.defensenews.com/congress/2019/11/29/india-watching-us-for-sanctions-on-turkey/.(上网时间：2019年12月14日)土耳其也从俄罗斯采购了“S-400”系统，但美国却在《2020财年国防授权法》中制裁土耳其，明确禁止向土耳其交付F-35战斗机，禁止提供该战斗机的零件与维修服务，除非土方放弃“S-400”系统。

四是善于利用“侵犯人权”的借口对目标行为体实施制裁。特朗普虽然不是一位具有强烈意识形态倾向的总统，但在制裁领域却非常善于打“人权”牌以人权问题打压、遏制他国。《全球马格尼茨基人权问责法》于2016年12月生效，主要实施是在特朗普政府时期。该法授权美国政府制裁全球“违反人权”和“贪腐”者，主要制裁措施包括禁止入境美国和冻结在美国境内的资产。(14)“Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/glomag_pl_114-328.pdf.(上网时间：2019年12月14日)2017年12月，特朗普签署第13818号行政令，有效地扩大了该法赋予总统的制裁权力。(15)The White House，“Executive Order Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse or Corruption，” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-blocking-property-persons-involved-serious-human-rights-abuse-corruption/.(上网时间：2019年12月14日)据美国《联邦公报》统计，2017年12月至2018年12月期间，美国政府根据该法案和行政令指认101名个人和实体，宣称该法的执行具有“覆盖面广和灵活性”的特点，可帮助美国应对尼加拉瓜、缅甸、刚果(金)、多米尼加、土耳其、柬埔寨和沙特“严重侵犯人权和腐败问题”。(16)Federal Register，“Global Magnitsky Human Rights Accountability Act Annual Report，”Dec. 28，2018，https://www.federalregister.gov/documents/2018/12/28/2018-28311/global-magnitsky-human-rights-accountability-act-annual-report.(上网时间：2019年12月15日)2019年，美国根据该法指认97个个人和实体。(17)Michael R. Pompeo: “United States Takes Action Against Corruption and Serious Human Rights Abuse，”December 10，2019，https://www.state.gov/united-states-takes-action-against-corruption-and-serious-human-rights-abuse/.(上网时间：2019年12月15日)

不仅如此，特朗普政府还加快针对某一地区的人权制裁法案和行政令的颁布。2018年11月，因尼加拉瓜政局动荡，特朗普签署第13851号行政令，授权财政部将尼加拉瓜“侵犯人权、民主”的个人和实体纳入受制裁名单，尼加拉瓜第一夫人及副总统位列其中。(18)The Treasury Dept.，Executive Order 13851，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/nicaragua_eo.pdf.(上网时间：2019年12月15日)12月，特朗普签署《尼加拉瓜人权与反腐败法》，该法指示世界银行集团和美洲开发银行的美国执行董事反对为尼加拉瓜政府的利益而提供的任何贷款。(19)Nicaragua Human Rights and Anticorruption Act of 2018，https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/7-18-18%20Nicaragua%20Sanctions%20bill%20SIGNED.pdf.(上网时间：2019年12月15日)2019年11月，特朗普签署《香港人权与民主法案》，对香港问题进行干预。

五是越来越多地将出口管制和限制投资作为制裁手段。特朗普政府较以往政府更乐于使用出口管制和限制投资，以阻止对手在关键竞争领域获得优势。这两种手段均为现代经济制裁的有效手段。美国学者史蒂夫·陈(Steve Chan)和德卢理(A. Cooper Drury)认为，在手段上,现代经济制裁可以分为贸易制裁和金融制裁，其中贸易制裁又可分为进出口数量限制、类别管制和禁运，金融制裁可分为减少或中断援助、投资、贷款、信用担保,甚至资产冻结。(20)Steve Chan & A. Cooper Drury，“Sanctions as Economic Statecraft : An Overview，” in Steve Chan ed.，Sanctions as Economic Statecraft: Theory and Practice，Great Britain : Macmillan Press Ltd.，2000，p. 2.特朗普政府多番以国家安全、违反美国对他国制裁规定为由，将多家高科技企业列入“出口管制实体清单”，限制美国企业向其出售产品，并对外商投资设置更严格的审查。美国还扩大“管制清单”和限制相关国家科学家，实施严格技术禁运。

2018年8月，特朗普签署《2018年外国投资风险审查现代化法》(FIRRMA)，扩大美国外国投资委员会的管辖范围和权力，要求外国公司即使在一家敏感的美国企业持有非控股股权，也必须获得该委员会的批准。同月，特朗普签署《出口管制改革法案》(ECRA)，该法案由白宫推动国会通过，更新美国原有技术和产品的出口管制规定，对于涉及美国家安全的新兴和基础技术，无论是出口、再出口还是转运，美国商务部有权采取适当的管制措施，并要求商务部领导一个跨机构小组，以定义对国家安全“必不可少”的“新兴技术”。10月，美国财政部发布《2018年外国投资风险审查现代化法》的“试点计划”，确定飞机、电信、半导体、计算机和电池等27个具体行业的外商投资必须纳入监管。11月，美国商务部工业与安全局(BIS)提出“特定新兴技术管制审查”框架，欲对生物技术、人工智能与机器学习、物流技术、机器人等14个新兴技术领域加强出口管制。

此外，特朗普政府还有两个制裁执行层面的趋势也非常值得关注。一个是司法部加大对“违规”企业高管的刑事执法力度。美国通常在未对企业提起诉讼时，即先对企业高管采取刑事行动，财政部联合司法部以暴力手段强压企业妥协。近来，美国司法部加大对“违规”企业高管刑事执法力度。2017年9月，法国阿尔斯通公司国际销售副总裁皮鲁奇因印尼行贿案件，被美国判处30个月监禁。阿尔斯通领导层为避免牢狱，配合美方一切要求，美国通用电气完成对阿尔斯通煤炭和燃气涡轮业务收购。2018年5月，土耳其人民银行副总裁阿提拉由于帮助伊朗使用美国金融系统交易，被美国判处入狱32个月。12月，加拿大警方应美方要求，在温哥华逮捕华为首席财务官孟晚舟，称其涉嫌违反“美国对伊朗制裁”并犯“欺诈罪”。

另一个趋势是特朗普政府2019年对违反制裁实体的罚款金额创新高。据《华尔街日报》统计，美国监管机构实施的制裁罚款达到了10年来的最高水平，2019年1～7月，美财政部外国资产管制办公室(OFAC)共有18次执法行动，共发出约13亿美元的罚单，而在近10年来罚款金额最高的2014年，该办公室处理了22起案件，罚金总额只有12亿。(21)一些公司认罚的金额分别付给美国政府的不同部门，包括财政部、司法部及一些银行罚没的资产。如2014年较为出名的案件“巴黎银行案”，据美国司法部数据，法国巴黎银行共认罚89.736亿美元，其中只有9.64亿美元交付财政部外国资产管制办公室，故该办公室2014年全年的罚金总额只有12亿美元。“U.S. Sanctions Compliance Fines Hit Decade High，”https://www.wsj.com/articles/u-s-sanctions-compliance-fines-hit-decade-high-11564057920.(上网时间：2019年12月7日)该办公室在2017年共有16次执法行动，罚金总额为1.2亿美元，2018年共有7次执法行动，罚金总额仅为7150万美元。(22)“2018 Year-End Sanctions Update，”February 11，2019，https://www.gibsondunn.com/2018-year-end-sanctions-update/.(上网时间：2019年12月10日)2019年美国制裁罚金的蹿升表明，近年来美国财政部正在调查的案件已成熟，在该年形成一个发布和执行高潮。(23)“U.S. Sanctions Compliance Fines Hit Decade High，”https://www.wsj.com/articles/u-s-sanctions-compliance-fines-hit-decade-high-11564057920.(上网时间：2019年12月7日)

二、特朗普依赖制裁手段的原因

尽管历届美国政府都曾用经济制裁手段来实现外交政策目标，特朗普却在制裁问题上更进一步，将美国的经济政策和国家安全战略结合得更紧密，不但带有浓重的个人风格，更彰显美国在特定历史时期的战略选择。

首先，特朗普热衷于“金钱战争”，而不喜欢真刀真枪的战争。特朗普不是第一位将美国的经济实力“武器化”的总统，但却是极其热衷此项工作的美国总统。特朗普根据自己作为房地产开发商和企业家的经验认为，世界是一个大市场，依靠经济手段可以使其运转。他希望对敌手和竞争对手施加压力，但战争代价高昂，亦不是其擅长的领域，从政治的角度看风险太大，因而不愿发动真正的战争，更倾向于使用制裁等经济手段。2019年6月，伊朗击落美国的一架无人机，美国国务卿蓬佩奥和时任国家安全顾问的博尔顿对“动武”跃跃欲试，特朗普却在最后一刻决定不对伊朗进行军事报复，而是继续施加更多的制裁。美国财政部助理部长马歇尔·比林斯莱认为，更多地使用制裁反映了特朗普的“金融治国方略”(24)“Financial Carpet-bombing: Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors，”The Economist，https://www.economist.com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.(上网时间：2019年12月7日)。

其次，特朗普的经济“鹰派”团队热衷制裁。从特朗普经济团队的构成上看，美国财政部长姆努钦、商务部长罗斯、白宫国家贸易委员会主任纳瓦罗均是清一色的经贸“鹰派”，保护主义色彩浓厚。姆努钦在制裁问题上频频发声，并不像前几任财政部长那样将制裁问题交给初级官员，而本人保持低调。据媒体报道，姆努钦声称自己将一半的工作时间用于制裁，而罗斯对于制裁也是同样热情。(25)“US Targets Terrorist Financing with New Roundof Sanctions，”https://www.nytimes.com/2017/10/25/us/politics/us-targets-terrorist-financing-with-new-round-of-sanctions.html.(上网时间：2019年12月8日)当被问及美国是否可以阻止土耳其对叙利亚北部的军事行动时，姆努钦表示，“我们可以摧毁土耳其的经济”。纳瓦罗也认为，经济安全与国家安全密不可分。(26)Philip Stephens，“Sanctions Are Donald Trump’s New Way of War，”https://www.ft.com/content/86eb2db4-f016-11e9-ad1e-4367d8281195.(上网时间：2019年12月8日)

由于特朗普及其经济团队对制裁的重视，美国政府部门对制裁执行愈发严格，这也是造成制裁增加的主要原因。美国执行制裁的机构除财政部外国资产管制办公室、商务部工业与安全局、各大银行外，还有司法部刑事局国际事务办公室(OIA)负责跟踪违反金融制裁的“犯罪案件”，并提起引渡请求。这些执行机构在如何解释制裁条款方面拥有很大的自由裁量权，由于其上级的重视，执行机构的执行标准趋严，造成近年来的制裁执法案件大幅增长。

再次，制裁具备简便易行的特点，能满足特朗普“快速取得政绩”的要求。制裁有时并不仅是一种对外政策工具，它也是一国国内政治的反映。制裁的作用兼具“宣示性”与“工具性”，“宣示性”即满足公众做些什么的需要，“工具性”即达到切实的政策目标。制裁的“宣示性”是为满足国内政治和国际舆论的需要。特朗普关注政绩，尤其是能快速见效的政绩，以向美国民众展示其解决问题的能力。如2019年10月，土耳其在叙利亚北部发动军事行动，特朗普从叙利亚撤军的决定在国内面临巨大的反对声浪，驻叙美军又面临土耳其的炮火威胁，为了对内对外展示其强硬，不会任由土耳其欺负，特朗普选择对土耳其实施制裁，以显示其具备解决问题的能力。

在特朗普快速追求政绩的大氛围下，美国会和行政部门面对的制裁诱惑同样巨大。对于国会议员而言，为向其选民证明他们正在处理某件事，冻结资产及禁止美元交易是一种快速简便的方法。对行政部门来说，制定针对某一地区战略或政策需要各部门协调一致，而加大制裁压力只需要财政部增加制裁名单，或商务部增加管制清单，事情要变得容易得多。

最后，在特朗普任内，制裁已不仅仅具备“惩戒”功能，而且成为其围堵、打压对手的工具。在以往的制裁实践中，制裁通常的目的是“惩罚”某种违反制裁发起国制定的规则或法律的行为，希望其改变政策或行为，同时起到以儆效尤的作用。而特朗普秉承“美国优先”理念，奉行单边的贸易和投资保护主义政策，无论是其对次级制裁表现出的“选择性”“针对性”，还是更多使用出口管制和限制投资作为制裁手段，目的都是围堵、打压竞争对手。特朗普表示，《2018年外国投资风险审查现代化法》有利于保护美国免遭他国“掠夺性贸易和投资威胁”，维持其关键技术领导力、国家安全和未来的经济繁荣。(27)“Remarks by President Trump at a Roundtable on the Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA)，”the White House，August 23，2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-roundtable-foreign-investment-risk-review-modernization-act-firrma/.(上网时间：2019年12月10日)他认为加强外资审查是美国贸易谈判的砝码，以及保持美国经济竞争力的武器。美国希望通过制裁，阻碍中国获得美国高科技和新兴技术，遏制中国经济崛起。美国财政部前公共政策高级顾问诺瓦·戴利称，虽然“试点计划”声称不针对任何特定国家，但毋庸置疑，中国投资者会遭遇“额外的、更严格的”审查。(28)Nova J. Daly，“Testimony before the Senate Committee on Banking，Housing，and Urban Affairs，”July 18，2019，https://www.banking.senate.gov/imo/media/doc/Daly%20Testimony%207-18-19.pdf.(上网时间：2019年12月10日)

同时，制裁是美国地缘经济战略的组成部分，是一种捍卫美国全球领导地位的手段。现阶段，虽然美国仍在世界金融体系中处于核心地位，技术上也有领先优势，但以中国为代表的新兴国家崛起势头迅猛，世界多极化趋势加速发展，美国感到全球领导地位受到威胁，试图抓住最后的“机会之窗”，利用金融和技术上的垄断优势，对“竞争对手”掀起最后一波“阻击”。这也是近来制裁增多的重要原因。

三、特朗普制裁外交的影响

特朗普政府更加倚重制裁手段，并将其作为维护全球领导地位的工具，制裁的名目繁多，制裁执行更严格，对全球各层面都造成了重要影响。

第一，由于美国在金融上的垄断地位和技术上的先进地位，制裁的经济影响显而易见。由于美国在世界金融体系中的地位，当个人或实体受到美国财政部的制裁时，他们在美国的资产会被冻结。但是美国制裁的效果远不止于此，在美国经营或以美元清算的公司将避免与美国制裁名单上的个人或实体打交道。美元的影响力使得受制裁者即使在其他国家的银行开设账户也面临困难。同样，如果一家公司被美国商务部列入“出口管制名单”，它通常也会面临技术封锁和国际供应链断裂的风险。

企业通常是保守的，希望有效规避风险。美国次级制裁的威力常常令企业出于“避险”的本能闻风而撤。当特朗普2018年5月宣布美国退出“伊核协议”，并将恢复制裁时，欧洲领导人表示反对美国的单边行动，并鼓励欧洲企业继续与伊朗开展业务。但企业却以利润为主导，法国石油公司道达尔、丹麦航运公司马士基、标致、通用电气、西门子、美国科技公司霍尼韦尔等都表示要撤出伊朗市场。而美国对委内瑞拉和尼加拉瓜的制裁，也使得相关企业在考虑两国商业市场时采取预防措施，导致两国失去大量外国投资者和商业伙伴。

美国制裁的经济影响立竿见影。以伊朗为例，美国于2018年11月恢复对伊朗能源、航运和金融部门的制裁，禁止美国公司及其他国家公司与伊朗相关行业进行贸易。据世界银行和欧佩克的数据，伊朗的国内生产总值(GDP)在2018年下降了4.8%，预计2019年下降9.5%，而失业率从2018年的14.5%上升到2019年的16.8%。原油出口受损更严重，2018年初，伊朗的原油产量达到每天380万桶，出口约230万桶，而到2019年4月，伊朗石油出口只有每天100万桶，到10月每天仅出口26万桶。(29)“Six Charts that Show How Hard US Sanctions Have Hit Iran，”https://www.bbc.com/news/world-middle-east-48119109.(上网时间：2019年12月6日)

第二，特朗普制裁的政治效应受到质疑，打压并未产生预期效果。据美《反思经济制裁》一书，仅靠经济制裁是很难达到削弱军事潜力的目标的，因为它们涉及国家安全。(30)[美]加利·克莱德·霍夫鲍尔、杰弗里·J·斯科特、金伯莉·安·艾略特、芭芭拉·奥格著，杜涛译：《反思经济制裁》，上海人民出版社，2011年，第59页。当特朗普政府不愿诉诸战争时，其对制裁的倚重就会加大，并对制裁寄予更多的期望,希望依靠制裁工具能够使受制裁者改变行为，借此节省其他方面的资源投入。美国制裁的经济效果很容易实现，但制裁在经济上的成功却难以转化成政治或安全目标。由于这两项目标涉及受制裁国的安全和政权生存，因而很难实现。当受制裁国是美国的“敌对国”时，事实更是如此。只要它的政权对美国构成威胁，即使它改变自身行为，只要政权不变，美国的敌对政策仍然难以改变。所以受制裁国往往不愿妥协，还会对内宣传号召民众团结抵御制裁，防止敌人得逞，将外在压力转化成凝聚国内共识的动力。

伊朗和委内瑞拉的事例无不如此。特朗普退出伊核协议及恢复对伊朗制裁的决定使从一开始就拒绝该协议的伊朗保守势力受益。许多伊朗人都对美感到失望，认为尽管伊朗一直遵守协议的条款，但其希望得到的经济利益远未实现。伊保守派认为自己对美国的根本性不信任得到了充分证实：无论伊朗释放多少善意，美国还是会从根本上反对伊朗追求政治、经济和安全的独立。伊朗最高领袖哈梅内伊表示不会与美国进一步接触，他认为谈判毫无意义，且有损伊朗利益，伊朗不会“拿自己核心价值做交易”，也不会“拿革命的核心事业进行谈判”。(31)“No Negotiations with U.S.，Says Iran’s Supreme Leader，”https://www.reuters.com/article/us-usa-iran-rouhani/no-negotiations-with-u-s-says-irans-supreme-leader-idUSKCN1SZ12M.(上网时间：2019年12月10日)伊朗政权为巩固执政根基，对外表现渐趋强硬，2019年以来已先后四次“突破”伊核协议，并击落美军无人机。而在委内瑞拉问题上，自美国2019年1月对委实施大规模制裁以来，马杜罗政权依然坚挺。马杜罗由于牢牢掌握住了军方和安全部门，获得了政权坚挺的关键支持，而反对派却逐步分裂，缺乏统一的、有能力的核心人物。2019年4月，美国支持的反对派领导人瓜伊多号召军队起义，但是没有得到多少响应。马杜罗还用抵御美国的“商业封锁”来团结人民。华盛顿拉美办公室高级研究员戴维·斯米尔德表示，“美国完全低估了威权政府的社会学，威权政府通常比你想象的要有弹性”。(32)“Venezuela: New US Sanctions Pressure Maduro but ‘Risk Exacerbating Humanitarian Crisis and Torpedoing Negotiations，”the Independent，https://www.independent.co.uk/news/world/americas/venezuela-us-sanctions-maduro-guaido-humanitarian-crisis-white-house-a9051786.html.(上网时间：2019年12月10日)

在现代国际贸易中，靠阻塞的手段无法截断所有的贸易途径，当制裁只是单边行动时尤其如此。特朗普对外发动的制裁多为单边制裁，在国际法上缺乏合法性和联合国授权，难以对受制裁国形成围堵效应。欧盟仍支持伊核协议，愿意在经济上帮助伊朗，建立欧盟与伊朗独立贸易渠道“贸易交换支持工具”(INSTEX)系统。委内瑞拉获得俄罗斯、中国、伊朗和古巴的支持。俄罗斯加大对委内瑞拉的投资，不仅协助委内瑞拉开发其大陆架上的两个主要气田，还帮助委内瑞拉代收石油款。委内瑞拉政府和国家石油公司还表示将用人民币支付供应商和合同方。

靠制裁手段打压竞争对手就更加难以实现。这种制裁措施会使其竞争对手认识到，即使暂时同意了美国的要求，美国也迟早会进一步提高赌注，提出更多需求，会为阻遏对手赶超而进一步加大高科技投资和出口限制，因而对美国失去基本的信任，从而进一步刺激受制裁国的自主技术研发。而特朗普政府的制裁对其自身的“后座力”巨大，则有可能削弱和拖垮美国经济。

第三，制裁伤害了美国的盟友体系，甚至改变国际政治的力量对比。近年来，欧洲一直在被美国勒索，德国、法国、意大利、瑞典、荷兰、比利时和英国最大的公司相继被定罪，其中以“违反美国制裁”为罪名的案件占相当大比例，数百亿美元罚款进了美国国库。特朗普退出伊核协议及恢复对伊朗制裁的举动在美欧间制造了更大的裂痕。在伊核协议生效的2015～2017年间，欧洲与伊朗的贸易额已经从80亿欧元增长到210亿欧元。法国总统马克龙称“这是对主权的考验”,欧盟委员会主席容克认为“攸关欧洲主权的时刻已经来临”。(33)[法]阿里·拉伊迪著，法意译：《隐秘战争》，中信出版集团，2019年8月版，第235页。欧洲国家认识到必须更多从自身利益出发做出决策，不做美国的附庸。2019年8月，欧盟修订后的“阻断法令”生效，该法令鼓励欧盟公司继续与伊朗做生意，并规定欧盟将补偿欧盟公司因为在伊朗进行合法的交易而受到的损失，欧盟还阻止美国法庭就相关制裁所采取的任何行动在欧洲生效。

而美国的另一盟友土耳其也因美国的制裁而备感恼火。美国因“牧师布伦森事件”和土耳其进攻叙利亚北部而制裁土耳其，虽然后来又取消制裁，但引发土耳其不满。目前，美国财政部正在调查土耳其国有银行人民银行，指控其违反美国对伊朗的制裁，该银行可能面临巨额罚款。美国还考虑制裁土耳其购买俄罗斯防空系统“S-400”。土耳其外交部长卡夫苏格鲁表示，如果美国施加制裁，土耳其将对美国报复。(34)“Turkey Says It Might Retaliate over New U.S. Sanctions，”https://www.wsj.com/articles/turkey-says-it-might-retaliate-over-new-u-s-sanctions-11576107616.(上网时间：2019年12月13日)美国的制裁可能使土耳其进一步倒向俄罗斯。同样，巴基斯坦是美国的反恐盟友，也遭受到了美国的制裁打击。2018年1月，美国宣布停止对巴基斯坦的援助，并于6月阻止国际货币基金组织对巴基斯坦的援助，与此同时，中国向巴基斯坦提供20亿美元援助。特朗普过度使用制裁手段而缺乏全球战略考略，导致“敌友不分”。

第四，世界各国金融独立性倾向加大。针对美国的制裁，有关国家曾在20世纪90年代中期有过一次密集的反击，欧盟、加拿大、墨西哥都制定了各自版本的“阻断法令”。近来特朗普政府加大制裁工具的使用力度，引发国际社会对美国滥用金融权力的担忧。目前，美国盟友和对手都在加紧努力寻求规避美国制裁，并有意识建立独立的清算通道。随着时间发展，来自美国外部的反击措施可能会削弱世界对美元作为全球储备货币的依赖，从而削弱美国的实力。

自美国退出伊核协议并恢复对伊朗制裁以来，欧盟一直在探索避开美国制裁与伊朗继续贸易的新路径。在欧洲对外行动署的领导下，欧盟成员国进行了多轮技术性协作。2019年1月，法国、德国、英国宣布在法国注册INSTEX，3月，伊朗成立“特别贸易和金融协会”(STFI)与INSTEX对接。INSTEX总部在法国财政部大楼内，由三国各派一名官员组成监事会。目前，该机制只负责药品、医疗器械和农产品贸易，以“记账”方式减少资金跨境流动，并不违反美国制裁规定。美国无法审查其交易，但可借故惩罚欧盟官员和处理这些交易的银行。近日，比利时、丹麦、芬兰、挪威、荷兰和瑞典均加入INSTEX。从目前来看，虽然该机制的运行还面临很大不确定性，但其成立的政治意义大于经济效益，是欧盟增强自主性的积极尝试，在美国主导的国际支付体系SWIFT上撕开了一道缺口。如该机制继续扩大，可削弱美国制裁效力和金融优势。

俄罗斯也一直在寻找类似的支付途径。早在2014年，俄罗斯就开始开发自己的支付系统“金融信息传输系统”(SPFS)，以应对俄方银行被切断与SWIFT支付体系的风险。接入该系统的外国交易方可以与受制裁的俄罗斯公司开展合作。据统计，2018年约有500个用户使用SPFS系统，其中包括俄罗斯联邦国库、俄罗斯天然气工业公司、俄罗斯石油等企业。(35)“俄央行称已有外国交易方参与俄本国支付系统SPFS”，中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201904/20190402848714.shtml.(上网时间：2019年12月11日)俄罗斯还计划让SPFS与中国同类系统“人民币跨境支付系统”(CIPS)连通，并鼓励印度建立独立的机构与中俄加强联通。目前，已有白俄罗斯天然气工业银行和哈萨克斯坦欧亚银行接入该系统。除了欧亚经济联盟成员之外，主要申请方还有伊朗、土耳其和委内瑞拉央行。俄罗斯央行正在开发支持付款发送的区块链解决方案。

委内瑞拉也表现出对加密货币的兴趣。2017年12月，委内瑞拉总统马杜罗宣布“石油币”(EL Petro)诞生，并将成立一个用以管理石油币的区块链观察站。2018年1月，马杜罗下令发行首批1亿个“石油币”，每个石油币都有委内瑞拉的1桶原油作为实物抵押。该币是第一个由主权国家发行并具有自然资源作为抵押的加密数字货币，是委内瑞拉国际融资的一种新方式。该币也受到一些质疑，如委内瑞拉政府控制石油币的实际价值，其持续性受质疑，如何突破美国的金融封锁也存在问题。但委内瑞拉作为全球首个发行法定数字货币的国家，其创新性举动及背后代表的趋势引人注意。

四、结 语

特朗普政府之所以倚重制裁手段，是由于特朗普本人偏爱经济手段，同时也是因为制裁简便易行。但这种对制裁的依赖事实上却是一种“懒政”，即不愿为实现目标国的政策变革进行必要的、艰苦的工作，也缺乏地缘政治部署，以及一致的、统一的战略政策和规划。

制裁要想实现对外政策目标，必须与其工具一起使用，包括外交手段及动用军事威慑等，单靠制裁很少能取得太大的效果。制裁缺少后备的配合措施的危害在于，受制裁国可以有时间适应制裁带来的冲击，摸索出制裁下经济的解决之道，并可以逐渐在其他渠道获得所需材料，从而大大减弱制裁的威力。此外，受制裁国还可以做出妥协姿态拖延时间，掩饰其实际的政策进展。华盛顿近东政策研究所研究员马修·莱维特表示：“只有制裁与其他工具一起使用，制裁才能永远解决问题。在过度依赖制裁的情况下，没有使用互补的外交手段和其他工具，可能会破坏美国在世界经济中的地位。”(36)“Trump’s Embrace of Sanctions Irks Allies and Prompts Efforts to Evade Measures，”https://www.asianewsday.com/trumps-embrace-of-sanctions-irks-allies-and-prompts-efforts-to-evade-measures/.(上网时间：2019年12月8日)

特朗普政府的制裁未与盟国协调一致，过多强调单边制裁，且“敌我不分”，不仅削弱了制裁的效力，还使得其他国家进一步与美国保持距离。同时，特朗普的制裁还加剧了委内瑞拉、叙利亚的人道主义危机，受到国际社会的谴责。

未来，美国的制裁将越来越难以实现目的。美国政府在新兴趋势方面并未保持领先地位，在未来10年，诸如加密货币和基于区块链的国际结算机制等新的金融技术可能会大大削减美国金融制裁的影响。随着这些新兴技术的发展，“去美元化”和“去中心化”将成为未来的趋势。特朗普对制裁的使用是美国利用其领导地位在美元霸权后期的“疯狂”，未来的美国总统如再过度依赖金融制裁只会加剧美元的衰落。○