浅析矿产资源开发利用辐射环境安全监管法规的修(制)订

廉 冰，苏自强，康 晶，王 彦，顾志杰

(中国辐射防护研究院，山西 太原 030006)

《中华人民共和国放射性污染防治法》(以下简称《放污法》)是我国核与辐射安全领域的第一部法律，明确了国家对放射性污染防治实行“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的方针，颁布实施15年来，对我国核安全和放射性污染防治起到了巨大的促进作用。在《放污法》的框架下，《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(国务院令第449号)、《放射性物品运输安全管理条例》(国务院令第562号)、《放射性废物安全管理条例》(国务院令第612号)等法律法规及配套的规章制度陆续颁布实施，涵盖了核电、核燃料循环、核材料、核应急、核技术利用、放射性废物、放射性物品运输等领域，构建了比较完善的核与辐射法规体系，对我国防治放射性污染，保护环境、保障人体健康，促进核能、核技术的开发与和平利用，起到了巨大的作用。

所有矿产资源都伴生放射性，只是水平高低有区别。我国的伴生放射性矿种类繁多、分布广泛、涉及行业多、环境保护技术水平参差不齐。因此，虽然《放污法》在全部六十三条内容中有十条涉及伴生放射性矿,并且第五章对伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治提出了专门要求，但其辐射环境监管起步晚、发展慢，国际上对于伴生矿污染也没有一个统一的判定标准, 各国对伴生矿放射性水平的管理限值差异较大, 可供直接借鉴的东西较少，属于较为薄弱的领域。因此，有必要开展矿产资源开发利用辐射环境安全监管体系的研究，建立和完善伴生矿领域辐射环境安全相关的法规。

1 法规现状

1.1 现行核与辐射安全法律、法规情况

目前，我国现行的核与辐射安全法律、法规共9项，其中法律2项，行政法规7项。根据9项法律法规，国家核安全局配套制定了通用系列、核动力厂系列、研究堆系列、非堆核燃料循环设施系列、放射性废物管理系列、核材料管制系列、民用核安全设备监管管理系列、放射性物品运输管理系列、放射性同位素和射线装置监督管理系列、辐射环境系列等共30部部门规章[1]，对法律、法规中的相关管理要求予以细化，共同构建了相关领域比较完善的核与辐射法规体系。但在伴生放射性矿开发利用领域，缺少与《放污法》配套的相关行政法规。

1.2 相关的法律

1.2.1《环境保护法》(以下简称《环保法》)

2015年新《环保法》正式实施，为了解决旧《环保法》对新环境问题适用过程中的问题，新《环保法》作了多方面的重大修改。《环保法》中与矿产资源开发利用辐射环境监管有关的规定有：第四十二条规定了企事业单位和其他生产经营者的污染防治职责，其中包括放射性物质；第四十八条规定了生产、储存、运输、销售、使用、处置化学物品和含有放射性物质的物品，应当遵守国家有关规定，防止污染环境[2]。

1.2.2《放射性污染防治法》

《放污法》中与矿产资源开发利用辐射环境监管有关的规定具体包括[3]：

(1)监督检查主体

《放污法》的第二章规定了铀矿开发利用放射性污染防治的监督检查主体：“国务院环境保护行政主管部门和国务院其他有关部门对核设施、铀(钍)矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查”；伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治监督检查主体：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和同级其他有关部门对核设施、铀(钍)矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查”。

(2)企业责任

《放污法》第十二条规定了铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位，负责本单位放射性污染的防治，接受环境保护行政主管部门和其他有关部门的监督管理，并依法对其造成的放射性污染承担责任。第十三条规定了铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位，必须采取安全与防护措施，预防发生可能导致放射性污染的各类事故，避免放射性污染危害；应当对其工作人员进行放射性安全教育、培训，采取有效的防护安全措施。

(3)放射性污染防治要求

《放污法》的第五章“铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治”对铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治提出了专门要求。

1.2.3《大气污染防治法》

《大气污染防治法》中与放射性有关的条款包括：

第三十三条规定“禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭”[4]。

1.2.4《水污染防治法》

《水污染防治法》中与放射性有关的条款具体包括[5]：

第三十四条规定了禁止的内容：禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水。向水体排放含低放射性物质的废水，应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。

第八十五条规定了相应的情形适用的罚则：“(五)向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高、中放射性物质废水的；(六)违反国家有关规定或者标准，向水体排放含低放射性物质的废水、热废水或者含病原体的污水的；”

第一百零二条中对水污染的定义中涵盖了放射性的内容：“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”

1.2.5其他法律

目前2018年发布的《土壤污染防治法》以及2016年发布的《固体废物污染环境防治法》不包含放射性相关内容。

1.3 相关的法规

1.3.1行政法规

目前，铀矿、伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境监管领域，缺少与《放污法》配套的相关行政法规，没有从技术层面细化《放污法》的管理要求，对相关领域的放射性污染防治和辐射环境保护缺少法律依据，导致实际执行中各地环保部门的监管尺度不统一，不利于伴生放射性矿产资源开发利用领域辐射环境保护工作的开展。

1.3.2国务院发布的规范性文件

(1)《土壤污染防治计划》

2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(国发〔2016〕31号)(以下简称“土十条”)，其中规定了矿产资源开发利用活动的辐射安全监管和监测的相关要求[6]：加强对矿产资源开发利用活动的辐射安全监管，有关企业每年要对本矿区土壤进行辐射环境监测。督促地方建立土壤辐射环境自行监测企业名单，名单向社会公开并动态更新。督促地方落实有关企业土壤辐射环境自行监测要求，结果向社会公开。

(2)《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》

2017年，国务院批复了《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》(国函〔2017〕29号)(以下简称“十三五规划”)，其中明确要求[7]：督促伴生放射性矿开采、利用企业加强周边辐射环境监测和流出物监测。

1.4 部门规章和规范性文件

1.4.1辐射环境安全监管部门规章

为贯彻“土十条”和“十三五规划”，规范伴生放射性矿开发利用企业环境辐射监测及信息公开工作，生态环境部于2018年7月4日发布了《伴生放射性矿开发利用企业环境辐射监测及信息公开办法(试行)》[8]，自2019年1月1日起施行。

1.4.2其他有关环境保护部门规章

(1)《工矿用地土壤环境管理办法》(试行)

该办法主要针对正在生产运行中的工矿企业开展土壤环境管理，避免或减少工矿企业生产运行过程中对土壤造成的污染。按照“谁污染、谁治理”的原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。

该办法未明确是否适用于放射性污染场地，但矿产资源开发利用造成的放射性污染治理可以参考其中的管理思路。

(2)《污染地块土壤环境管理办法》(试行)[9]

为了贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》和《土壤污染防治行动计划》，加强污染地块环境保护监督管理，防控污染地块环境风险，原环境保护部于2017年发布《污染地块土壤环境管理办法(试行)》，自2017年7月1日起施行。

该办法明确了监管重点，突出了风险管控，明确了责任主体，强化了信息公开。其中的污染地块治理与修复、责任主体划分等方面的管理规定，矿产资源开发利用辐射环境管理可参考。

1.4.3规范性文件

(1)《矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录》(第一批)(以下简称“第一批名录”)

已纳入第一批名录的，并且原矿、中间产品、尾矿(渣)或者其他残留物中铀(钍)系单个核素含量超过1贝可/克(1 Bq/g)的矿产资源开发利用项目，建设单位应当委托具有核工业类评价范围的环境影响评价机构编制辐射环境影响评价专篇和辐射环境竣工验收专篇。辐射环境影响评价专篇应当纳入环境影响评价文件，与该项目的环境影响评价文件同步编制，一并申报。

(2)《矿产资源开发利用辐射环境影响评价专篇格式与内容》(试行)

该文件规定了矿产资源开发利用辐射环境影响专篇的格式与内容。

(3)《伴生放射性矿开发利用企业环境辐射监测及信息公开办法》(试行)

该文件规范了伴生放射性矿开发利用企业的环境辐射监测及信息公开工作。

1.5 标准导则

(1)铀矿冶辐射环境安全标准

铀矿冶标准始发展于核工业行业标准，到目前为止核工业行业标准、环境保护行业标准和国家标准并行发展，铀矿冶辐射环境安全标准列于表1。

表1 铀矿冶辐射环境安全标准

上述标准对铀矿冶行业的辐射防护和环境保护、辐射环境监测、环境影响评价等方面的内容进行了规定，共同构成了铀矿冶的标准体系。

(2)伴生放射性矿辐射环境保护标准

目前，除《稀土工业污染物排放标准》(GB 6451—2011)规定了稀土工业的废水废气排放限值以外，目前“第一批名录”中的五类伴生放射性矿中的石煤、锆及氧化锆、钒、铌/钽和其他伴生放射性矿开发利用行业均没有流出物排放限值。

2 存在的问题

2.1 《放污法》存在的问题

2.1.1放射性污染防治政策尚不完善

《放污法》的第五章“铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治”对铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治提出了专门要求，但是出于当时的技术经济水平和代价利益的考虑，相关政策不是很全面，主要体现在：

(1)对于铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用的废石场、尾渣库、地浸采场、水冶厂等设施，未提出相关放射性污染防治的要求；

(2)铀(钍)矿和伴生放射性矿关停期间辐射环境风险突出，退役治理和环境整治进展缓慢，《放污法》中未提出关停期间辐射环境安全和尽快开展退役治理和环境整治的要求；

(3)《放污法》中对铀(钍)矿的退役和费用进行了规定，但是对退役完成后有限制开放场地的长期监护缺少明确的要求；

(4)伴生放射性矿产资源开发利用企业应制定闭矿计划、开展环境整治、落实费用，《放污法》中缺少相关要求；

(5)“土十条”和“十三五规划”中提出了关于伴生放射性矿产资源开发利用企业自行开展环境辐射监测的要求，《放污法》中缺少相关要求；

(6)对于铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用的辐射环境事件(故)，《放污法》中未提出制定辐射事故应急预案和保持应急能力的要求。

2.1.2部分条款已不适用

《放污法》中的一些规定已不能满足辐射环境安全的需要，主要体现在：

(1)《放污法》第三十四条规定：“开发利用或者关闭铀(钍)矿的单位，应当在申请领取采矿许可证或者办理退役审批手续前编制环境影响报告书”，经过多年的实践证明，在领取采矿许可证阶段编制环境影响报告书不科学，也与《环境影响评价法》中在建设项目开工建设前获得环境影响评价文件批准的规定相矛盾；

(2)“第一批名录”已规定符合要求的矿产资源开发利用项目应编制辐射环境影响评价专篇，《放污法》中应进一步明确关于编制辐射环境影响评价专篇的相关要求；

(3)《放污法》中的“伴生放射性矿”名词解释缺少定量化的界定方法，在第一批名录中明确了纳入监管的伴生放射性矿的定量化指标，因此，应对《放污法》中的“伴生放射性矿”名词解释进行修订；

(4)《放污法》第四十一条对铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用单位应申请放射性核素排放量的要求不明确，实际工作中铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用单位并未申请放射性核素排放量，应在该条款进一步明确要求。

2.2 缺少配套条例或部门规章

条例是国家行政机关或者权力机关针对某个领域的某些具体事项而制定并使用的立法性手段，是基本法律制定以前的单项法规，又是制定以后，贯彻实施之前的具体化，细则化，从而保证基本法律的具体实施。

在铀矿、伴生放射性矿产资源开发利用领域，缺少与《放污法》配套的相关条例或部门规章，新颁布的《伴生放射性矿开发利用企业环境辐射监测及信息公开办法(试行)》也只是针对企业辐射环境监测的这一个方面进行了规定。但对于该领域的伴生放射性矿的认定时点、企业责任、监管部门责任、环境影响评价与竣工环境保护验收的具体要求、放射性污染防治的要求、废物处理处置单位的资质与能力要求、退役治理与长期监护、辐射环境应急、监督管理等方面，在《放污法》的原则规定与技术标准的具体要求之间，缺少一个承上启下的总体规定。这些总体性的要求，对于法律来说，可能偏细节而不够宏观，不适宜体现在法律中；但对于技术标准来说，又过于宏观，且多是管理性而非技术性的要求，也不适宜体现在技术标准中。

综上所述，在铀矿、伴生放射性矿产资源开发利用领域，缺少配套的条例或者部门规章，没有从技术层面细化《放污法》的管理要求，对相关领域的放射性污染防治和辐射环境保护缺少法律依据，导致实际执行中各地环保部门的监管尺度不统一，不利于伴生放射性矿产资源开发利用领域辐射环境保护工作的开展。

2.3 缺少配套标准导则

《放污法》中对铀矿、伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治有相关条款要求，但过于原则，需要相对应的标准导则予以细化。具体如下：

2.3.1铀矿冶辐射环境安全标准存在的问题

铀矿冶行业发展几十年，相关放射性污染防治标准导则体系相对较为完善。但随着铀矿冶行业的发展，部分标准内容不适应铀矿冶辐射环境安全新形势的需求。《铀矿冶辐射防护与环境保护规定》中没有从技术要求对《放污法》中提出的尾矿库的放射性污染防治措施进行细化，缺少退役治理的时限、长期监护的技术要求等方面的内容。《铀矿冶辐射防护与环境保护规定》中缺少对于关停铀矿山的辐射环境安全要求。北方砂岩型地浸产能大大增加，地浸采铀已经成为国内未来铀矿山的主要采铀方式，对于地浸采铀工程的辐射环境安全规定也属于薄弱环节。

《铀矿冶辐射环境监测规定》中，对于关停阶段的铀矿山的流出物与环境监测缺少明确要求，对于地浸采铀这种国内未来铀矿山的主要采铀方式的辐射环境监测规定不够具体，一带而过，属于薄弱环节。

2.3.2伴生放射性矿辐射环境安全标准存在的问题

目前，伴生放射性矿辐射环境安全标准导则几乎没有，实际监管工作中无标准可依。如防污法第三十七条规定，伴生放射性矿开发利用过程中产生的尾矿，应当建造尾矿库进行贮存、处置；建造的尾矿库应当符合放射性污染防治的要求，但没有标准规定具体的要求。

伴生放射性矿开发利用项目的流出物排放限值也无标准可依，除《稀土工业污染物排放标准》(GB 6451—2011)规定了稀土工业的废水排放限值外，石煤、锆及氧化锆、钒、铌/钽和其他伴生放射性矿开发利用行业均没有流出物排放限值。对于伴生放射性矿开发利用过程中的选址、设计、建造、运行、关闭或退役治理，也没有相关标准规定。

2.4 纳入新的监管要求

2018年，《中华人民共和国宪法修正案》中，首次将生态文明写入宪法，将绿色矿山建设上升为国家战略。国务院关于全国矿产资源规划(2016—2020年)的批复中明确要求，到2020年基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式。包括原环境保护部在内的六部委联合发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)中也明确提出“加强矿业领域生态文明建设，加快矿业转型与绿色发展”的相关要求。

在铀矿、伴生放射性矿产资源开发利用领域，也应该将“绿色矿山”的理念纳入相关管理规定，落实国家新政策对于绿色矿山相关要求。

3 建议

3.1 修订《放污法》

《放污法》中铀(钍)矿和伴生放射性矿的相关内容已不能满足放射性污染防治的要求，需要进行修订。辐射源安全监管司已委托核与辐射安全中心牵头提出《放污法》的修订建议，包括：调整铀(钍)矿和伴生放射性矿的环境影响评价要求、补充企业开展环境辐射监测的要求、完善铀(钍)矿和伴生放射性矿相关设施的放射性污染防治要求、完善铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用退役和长期监护费用的要求、增加铀(钍)矿关停期间的要求、增加铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用退役设施长期监护的要求、增加铀(钍)矿和伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境事故应急的要求等。

3.2 制订《矿产资源开发利用辐射环境保护条例》及部门规章

制订《矿产资源开发利用辐射环境保护条例》(条例)或《矿产资源开发利用辐射环境保护管理办法》(部门规章)，与《放污法》配套，在监管部门责任、企业责任、行政许可(辐射环境影响评价和竣工环境保护验收)、监督检查、辐射环境监测、退役治理与长期监护、放射性污染防治、辐射环境应急等领域细化《放污法》中原则性的要求，同时与新的“绿色矿山”的相关要求有机结合。承上启下，既使法律中的原则性规定能够有效执行，也为技术标准中的相关要求提供上位法的依据，避免产生实际执行中各地环保部门的监管尺度不统一的问题，促进伴生放射性矿产资源开发利用领域辐射环境保护工作的开展。

3.3 制(修)订相关标准导则

(1)修订铀矿冶辐射环境安全标准

修订《铀矿冶辐射防护与环境保护规定》(GB 23727—2009)，适应铀矿冶辐射环境安全新形势的需求，从技术要求对《放污法》中提出的尾矿库的放射性污染防治措施进行细化，并增加退役治理的时限、长期监护的技术要求等方面的内容；增加对于关停铀矿山的辐射环境安全要求，以适应国内天然铀产能布局调整，大多数硬岩铀矿关停并转，关停的铀矿山环境安全风险大大增加的形势；细化完善对于地浸采铀工程的辐射环境安全要求，对地浸采铀从关停到退役完成全过程均应提出辐射环境安全要求，以适应国内现有天然铀产能以地浸采铀为主的形势。

修订《铀矿冶辐射环境监测规定》(GB 23726—2009)，对于关停阶段的铀矿山的流出物与环境监测提出明确要求，补充完善地浸采铀工程的辐射环境监测要求，提出地浸采铀从关停到退役完成全过程的辐射环境监测要求。

(2)制订伴生矿辐射环境安全标准

结合第二次全国污染源普查的成果，对各类污染源的数量、行业和地区分布情况、主要污染物产生、排放和处理情况进行分析，进一步完善《矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录》。待《名录》更新后，委托业内相关科研院所，对新纳入监管伴生放射性矿辐射环境保护要求进行研究，制订相应辐射环境保护标准。