如何实现前沿科技领域开放与安全相统一

陈淑梅

【摘要】当前，我国科技领域对外开放的体制机制已经逐步健全，扩大科技开放的时机已经成熟。然而，从改革开放之初，我国就开始遭遇技术经济安全问题。随着改革开放，尤其是科技领域对外开放的进一步深化，我国遭受的国家技术经济安全问题将更为频繁和更加复杂。面对目前美国等发达经济体对我国科技发展的限制和封锁，理性地应对国家技术经济安全问题，除了可以借鉴其他经济体的实践经验，还需要考虑我国经济社会发展的现实状况，权衡利弊，从长计议。

【关键词】科技领域开放  国家安全  技术经济安全  中美贸易摩擦

【中图分类号】F742                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.19.009

2020年3月30日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），提出“支持国际科技创新合作”，“扩大科技领域对外开放”。推动我国经济高质量发展，经济发展不能单兵突进，需要各个方面的高质量发展，其中科技发展最为重要（Freeman， 2018）。扩大科技领域对外开放是我国新时代高质量发展的必然选择。同时，科技领域安全是国家安全的重要组成部分，科技领域安全问题也将随着对外开放的深化而更加突出。中国共产党第十九届四中全会明确提出，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，健全国家安全体系，增强国家安全能力。当前，我国扩大科技对外开放的时机已经成熟，随着科技开放的加快推进，如何权衡科技领域对外开放与国家技术经济安全二者之关系，保障国家技术经济安全是我们必须直面的课题。

我国扩大科技对外开放的时机已然成熟

科技开放在改革开放中有着特殊重要的地位。我国改革开放的总设计师邓小平同志从一开始就将科技开放置于改革开放的特殊重要位置上。改革开放后，邓小平同志多次论述“科学技术是第一生产力”的重要思想，并直接领导了重大科技决策，打开了引进开放的大门。邓小平同志不仅明确提出了科技开放的基本原则，而且详尽论述了科技开放的具体措施，在我国现代化建设中起到了举足轻重的作用（彭铎福、杨向群，1996）。

党的十八大以来，习近平总书记多次就推进我国科技事业发展提出明确要求。习近平总书记指出，“科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂”，“科技是国之利器”，“科学技术是世界性的、时代性的，发展科学技术必须具有全球视野”。他还指出，“以全球视野谋划科技开放合作还不够”，“要坚持开放合作创新，扩大科技领域对外开放，充分利用国际创新资源”。[1]

我国的科技开放从改革开放初期通过市场或资源换取技术，以技术引进为主，之后逐步发展到更多地利用全球科技创新资源，经历了一个与我国经济发展水平相辅相成且不断发展的过程。2000年底，我国科学技术部通过了《“十五”期间国际合作发展纲要》，对国际科技合作工作进行了部署，提出了实施“走出去”的开放战略，明确了推动科技兴贸的发展目标。改革开放40多年后的今天，《意见》明确提出“扩大科技领域对外开放”，“发展技术贸易，促进技术进口来源多元化，扩大技术出口”，以推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

我国扩大科技领域对外开放的平台已逐步构建。改革开放以来，从各省市自治区，到各个区域，再到面向全球，我国扩大科技领域对外开放的平台逐步建成。首先，全国31个省、市、自治区从无到有，均已相继建立了技术市场管理机构，技术市场主体由政府主导逐渐转向市场驱动（蒋芬，2016）。其次，区域技术市场正在形成有效的协同创新机制，最大限度地释放科技这个“第一生产力”。2018年12月12日，11家长三角地区技术市场运营机构共同发起成立了长三角区域技术市场联盟，并发布了《长三角区域技术市场联盟倡议书》，以进一步推进长三角高质量一体化发展，推动长三角枢纽型技术交易市场建设，打造具有全球影响力的技术交易平台。此外，跨境技术贸易枢纽正在形成。2020年1月21日，全球跨境技术贸易中心在上海临港新片区揭牌启动，旨在通过融入各种国内资源，构建科技跨境贸易、全球研发培育、高端产业企业跨境、国际科研人才和跨境资本配套五大服务中心为一体的世界级跨境技术贸易枢纽。

我国扩大科技领域对外开放的机制已趋健全。改革开放至今，随着相关的管理条例和管理方法的逐渐完善，我国科技领域对外开放的机制日趋健全。20世纪80年代，我国开始规制跨境技术转移，将技术分为可以自由交易的、有限制的和禁止的等多個类别。2001年10月31日，国务院第46次常务会议通过了《中华人民共和国技术进出口管理条例》（国务院令第331号），此后分别依据国务院令第588号和第709号进行了修订。商务部根据上述条例，公布了《技术进出口合同登记管理办法》，规范自由进出口技术的管理，建立技术进出口信息管理制度，以促进我国技术进出口的发展。现行的《中华人民共和国技术进出口管理条例》于2019年3月18日颁布，新条例的变化之一就是去除了跨境技术转让的一些限制，赋予了技术交易合约更大的自由度。新条例中的规则有些与中美贸易摩擦中的问题有着直接联系，因此，受到国际社会的极大关注。长期而言，新条例将不仅有利于我国与外国公司间的技术贸易，而且有益于扩大我国科技领域的对外开放。

国家技术经济安全问题日益凸显

国家发展改革委早在2015年就提出了“技术经济安全”的课题，2019年6月，国家发展和改革委员会对外公布，正牵头组织研究建立国家技术安全管理清单制度。[2]技术经济安全作为一个新概念，其定义尚无定论，有学者将它定义为“一国经济利益不受内部或外部技术因素威胁的状态以及维持这种状态的能力”（刘志鹏等，2018）。经济安全是国家安全的重要组成部分，技术经济安全问题一直是美国、日本和欧盟等发达国家和地区关注的重点。根据《中华人民共和国国家安全法》，建立国家技术安全管理清单制度，将为我国构筑强有力的技术经济安全的“防火墙”。从我国改革开放大门打开之后，到如今经济全球化遭逢新式贸易保护的冲击和经历新一轮科技革命和产业变革的深化，技术经济安全问题逐步显现。

发达经济体利用多边框架给我国带来了技术经济安全问题。随着我国改革开放序幕的拉开，我国开始遭遇技术经济安全问题。包括美国和日本在内的发达经济体不仅在与我国的技术贸易中对我国一直有所防范，而且采取各种手段对我国科技创新领域实行“封锁”和“控制”。多边框架集中表现为巴黎统筹委员会、《瓦森纳协定》前赴后继的作用，它们均包含两份控制清单：一份是军民两用商品和技术清单，另一份是军品清单，对我国禁运军民两用商品、技术及军品（许善达，2019）。1949年11月，在美国的提议下秘密成立了巴黎统筹委员会（以下简称“巴统”），[3]该体系规定其成员的出口可以因其他成員的反对而停止。直至1994年4月1日“巴统”正式宣告解散之前，美国数次成功利用该委员会以涉及两用技术为由阻止日本等“巴统”成员对我国的技术出口。20世纪80年代至90年代，包括日立、松下、东芝等日本制造商的产品均有被美国阻止出口中国的情况（Panofsky， 1999）。直到1989年日本通产省才允许日立向我国出口机械，条件是需要将其技术降级。松下直至1994年才在大连成立了合资企业，得以生产录像机零配件（Marukawa， 2013）。

多边范围内，“巴统”解散之后，尽管1996年生效的《瓦森纳协定》[4]规定由其成员国自行决定是否发放敏感产品和技术的出口许可证，并在自愿基础上向其他成员国通报有关信息，但其实际上仍完全受美国控制。当该协定某一成员国拟向中国出口某项高技术时，美国多次直接出面干涉，如当捷克共和国拟向我国出口“无源雷达设备”[5]时，美国便向捷克施加压力，迫使捷克最终停止了这项交易（冯昭奎，2012）。目前《瓦森纳协定》共有包括美国、日本、韩国、英国、荷兰、印度等42个成员国，但中国、伊朗、朝鲜等不在其中。2019年12月6日发布的最新版《瓦森纳协定》的《军民两用商品和技术清单》，增加了关于半导体基板制造技术和网络软件出口的限制项目。[6]日本是中国半导体元件进口的主要国家，中国作为非成员国将在该领域面临更多限制措施。作为《瓦森纳协定》重要成员的日本，其最具影响力的英文报纸《日本时报》2020年2月24日报道称，《瓦森纳协定》成员国宣布将扩大出口管制范围，旨在加强防备相关技术与软件用于军事用途和网络攻击，防止技术外流至中国等其他国家和地区。

发达经济体采取单边措施给我国带来了技术经济安全问题。除了多边框架下发达经济体对我国的联合制约外，各经济体还各自采取单边措施。日本在出口管制方面紧跟美国，其对出口的控制主要基于《外汇交易与对外贸易法》（Foreign Exchange and Foreign Trade Law）和原先的通产省出台的《出口贸易控制条例》（Regulation on Export Trade Control）。日本1987年9月修定了《外汇交易与对外贸易法》，正式将安全关注加入贸易政策。此后，该法要求任何“被认为影响到维护国际和平和安全”的出口情况，出口商必须得到通产省的批准，这样就形成了双层限制。第一层是可以被用于生产武器的商品和技术名录，这一名单中任何商品的出口均需要得到日本经济贸易产业部的批准。如果是出口到特定的公司或者用于制造武器，即使不在目录中的一些商品出口也可以被限制，这就是第二层限制。中国有关企业和机构则是日本限制的重点对象。随着中国经济实力的增强，日本产业界明确要求其政府设法避免将技术泄露给中国以保持日本的技术领导地位（Marukawa， 2013）。

美国除了利用“巴统”、《瓦森纳协定》等国际组织和多边协定对我国科技发展进行遏制外，还设立专门机构进行调查研究，以实施对我国的精准技术封锁。臭名昭著的“考克斯报告”就是一个例证。1998年6月18日，美国众议院组建了9人特别调查委员会，由众议员、共和党人Christopher Cox任主席。1999年5月25日，美国公布了该委员会完成的《关于美国国家安全以及对华军事及商业关系的报告》（U. S. Congress， 1999），声称中国通过商业发射美制卫星，特别是通过故障调查来不择手段地“窃取”或“非法获得”美国卫星技术、导弹技术、美国运载火箭整流罩技术、智能分配器技术以增强中国军事航天能力。报告还对与我国有高科技合作的美国公司作出了无中生有的推测和诋毁（朱锋，1999）。自此之后，中美两国航天商业发射合作戛然而止，此事对中国参与国际商业发射合作的消极影响一直持续至今（张志会、马连轶，2018）。

我国加入世界贸易组织之后，美国国会为了监测双边贸易交往对美国经济与安全的影响， 2001年特设了美中经济与安全审查委员会。[7]自该委员会成立以来撰写的年报、提出的建议、发布的其他研究报告和信息、举办的听证会、在国会作证中均充斥着对中国的不实指责。有关报告和证词在美国国会、政府报告、媒体报道与智库文章中多次引用，对中美科技交流合作产生了极其消极的干扰（李昕，2019）。该委员会自成立至今的所有年报[8]显示，美国对我国科技创新的关注点已经从军事科技转至高科技领域;对我国科技政策的关注点从2002～2005年的吸引外资政策，2006～2011年的重商式创新政策，2012～2016年的创新文化导向的产业政策，到2017～2019年的国家主导的科技创新政策;美国对安全的关注从制造业安全逐渐转移到近几年的军事安全和技术安全（刘彦君等，2020）。很大程度上正是受到该委员会报告的负面鼓动，美国现任总统特朗普挑起的中美贸易摩擦逐渐升级至现在的科技战。

中美贸易摩擦中美国给我国造成的技术经济安全问题。随着近年来中美经济实力对比的变化，技术正在成为美国与中国进行战略竞争的最复杂和最核心的焦点（Center & Bates， 2019）。在中美贸易摩擦中，美方凭借其在一些领域的技术优势和影响力，采取种种极端手段干扰、限制我国高科技企业发展，进而遏制我国科技进步和经济转型升级，给我国技术经济带来了极大的安全威胁。创立于1987年的华为技术有限公司（以下简称“华为”）紧跟继而引领中国科技对外开放的步伐，因而成为美国打压的重点对象。由图1美中经济与安全审查委员会2019年年报中盘点的美国与中国的技术角力可见，美国对华为等高科技企业的打压逐步升级，相应的技术经济安全问题一直搅扰相关企业，滋扰我国相关产业，威胁着我国的国家技术经济安全。

随着科技领域对外开放的逐步深入，我国正在且将会遭遇更多技术经济安全威胁。2020年2月14日美国政府网站《联邦纪事》[9]发布公告表示，将对包括6家中国企业在内的企业和个人实施制裁。该公告宣布，从2月3日起，美国政府的任何部门或机构不得从这些企业及个人处采购任何货物、技术或服务，也不得向其提供任何援助。此外，不允许美国政府向这些企业出售美国军需物品清单上的任何物品，包括防御性物资、防御服务或设计和施工服务的交易。[10]4月27日，美国商务部宣布将正式对中国、俄罗斯和委内瑞拉实施新的出口限制政策，旨在防止上述国家以民用供应链为借口获取美国半导体生产设备和其他先进技术，并最终用于武器开发、军用飞机、侦察技术等。[11]5月15日美国商务部下属的工业和安全局（BIS）宣布正在修改其由来已久的外国生产的直接产品规则和实体名单，以此限制华为使用美国技术和软件在国外设计和制造其半导体的能力。[12]可见，美国除了通过《瓦森纳协定》的《军民两用商品和技术清单》2019版的更新，组织《瓦森纳协定》所有成员对半导体基板制造技术和网络软件出口进行限制外，还单方面出台政策，限制对半导体生产设备和其他先进技术的出口，以实现对我国半导体及其相关产业的双重打压遏制。

总之，从改革开放至今，以美国为首的发达经济体对我国科技发展的压制从未停止过。随着中美经济实力的不断变化，美国越发担心失去其技术领导地位，削弱其经济竞争力。特朗普政府对我国高科技公司的限制，不仅是出于所谓的安全和经济考虑，也是为了敦促加快其国内的技术创新，维护美国的技术领先地位。我国正常的对外直接投资、风投基金的投资、合资经营、许可协议、人员交流等都被美国认定为不当，甚至是非法的技术转让方式（O'Connor， 2019）。近年来，美国将我国科技问题安全化，除了用301条款的惩罚关税作为跟我国贸易谈判的筹码，还改革了其外国投资审查程序，加固了其出口管制体系，构筑守护其技术的防护墙。技术霸权是技术创新与技术合作的巨大挑战（蔡翠红，2019）。这些措施在大大减少了中国对美国高科技企业投资，让中国投资者更难获取其专有技术的同时，也减少了美国高科技创业企业获得风险投资的机会。不仅如此，美国还因限制雇佣中国专业人士错失了招揽人才的机会，限制了双方科技研发的合作，加剧了中美高科技产业脱钩的潜在风险，这对双方尖端技术的发展都是极其不利的。

应对国家技术经济安全问题的对策建议

加大科技对外开放，在全球范围内整合创新资源，以科技创新驱动我国经济高质量发展，是新时代我国经济社会发展的需求。在扩大科技领域对外开放，充分利用国际合作的同时，如何维护国家技术经济安全，需要全面权衡考量。一方面要学习和借鉴发达经济体国际科技合作的先进经验，汲取他们在科技对外开放过程中的失败教训;另一方面也要结合我国作为发展中大国的发展阶段和特征，采取符合我国经济发展实际的应对措施。

第一，建议将技术经济安全纳入我国国家安全战略。2015年7月1日起施行的《中华人民共和国国家安全法》提出“国家制定并不断完善国家安全战略”（见第一章第六条）。随着扩大科技领域对外开放，需要与时俱进，借鉴日本等发达经济体的做法，及时将技术经济安全纳入我国国家安全战略。日本政府目前正在商议修改2013年12月通过的《国家安全保障战略》，在探讨与同盟国开展技术合作，寻求与欧美企业开展合作的同时，将明确敏感技术的保护措施，阻止可转为军事用途的尖端技术外泄。从技术经济安全视角完善国家安全战略，将为扩大科技领域对外开放提供战略保障。

第二，尽快完善我国的国家安全审查制度。自1988年美国设立国家安全审查制度以来，由美国总统基于国家安全原因直接禁止的六例交易中，有五例都是针对我国企业的。2018年8月13日，《外国投资风险审查现代化法案》经由美国总统特朗普签署成为正式法律（见图1）。2020年1月13日，美国财政部发布了该法案的最终实施细则，2月13日已经正式生效。新法案增加的国家安全风险相关分析因素，主要集中在保护敏感技术、保护美国国防物资供应链、保护敏感的个人信息和维护网络安全等关键领域。当前，我国已初步建立起国家安全审查机制，但相关立法缺少明确的审查标准，不利于与国际社会相关制度的接轨（黎昭权，2019）。健全外商投资国家安全审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度，才能在扩大科技领域对外开放中有效应对美国等发达经济体不合理的经济安全审查，维护我国技术经济安全。

第三，改革世贸组织有效解决国家安全例外问题。由于世界贸易组织的国家安全例外基本上是一个可由任一成员方在“认为”某种措施是“保护其基本安全利益所必需的措施”时可以援引的自我判断的规定（孔庆江，2018），因此，美国对于国家安全例外的滥用，已经使以规则为基础的多边贸易体制面临危险。2019年5月我国向世贸组织提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，其中就世贸组织面临的前所未有的生存危机，重点提到“滥用国家安全例外的措施、不符合世贸组织规则的单边措施以及对现有贸易救济措施的误用和滥用，破坏了以规则为基础、自由、开放的国际贸易秩序，影响了世贸组织成员特别是发展中成员的利益”。解决危及世贸组织生存的滥用国家安全例外问题，不仅是世贸组织改革所需，而且是我国扩大科技领域对外开放，防范美国继续滥用国家安全例外的有力举措。

第四，将知识产权保护作为对外科技合作的要件。欧美以知识产权保护为基础的对外科技开放方式值得我们研究借鉴。国际科技合同是维护知识产权人和国家利益的主要方式（曹建如，2013），知识产权保护是欧盟科技国际合作战略的重要内容，在欧盟与美国签订的科技合作協议中均包括了专门关于知识产权问题的附件（衣淑玲，2012），以推进在扩大科技对外开放、自主创新与开放创新协同发展的同时，运用知识产权参与科技开放合作（袁真富，2012）。因此，我国扩大科技领域对外开放需要考虑以保护知识产权为基础，在科技国际合作开放中进行必要的知识产权预警、分析和评估。

第五，全面加强企业技术经济安全教育。企业是科技对外开放的主体，应进一步完善和细化企业知识产权创造、运用、交易、保护的制度规则，加快建立企业知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护和企业科技保密能力。依据《中华人民共和国国家安全法》，在每年4月15日全民国家安全教育日，对企业加强技术经济安全教育，提高科研从业人员的安全意识，将是维护技术经济安全的最直接保障。

第六，逐步构筑总体安全观下的技术经济安全模式。各国制定不同的国家安全战略，选择不同的安全战略行为，形成了不同的安全战略模式。日本企业一方面实施“化整为零”战略，对产品核心部件和大部分零部件进行掌控;另一方面逐步实现从“贸易立国”、“技术立国”到“专利兴国”的蜕变，均是其“隐实力”安全模式的重要组成部分（廖委，2012）。总体国家安全观是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分。在扩大科技对外开放中，应坚持总体国家安全观，逐步构建我国的技术经济安全模式，维护各领域国家安全，走出一条中国特色的国家安全道路。

（本文系国家社科基金项目“新时代中国参与全球贸易体系变革的前瞻性研究”[批准号： 20BJL047]和上海高校智库内涵建设计划项目“WTO改革与中国的对策研究”阶段性成果）

注释

[1]《习近平主持召开中央财经委员会第二次会议》，中华人民共和国中央人民政府网，2018年7月13日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-07/13/content_5306291.htm。

[2]楠溪：《筑起技术经济安全“防火墙”》，《人民日报》，2019年6月9日。

[3]正式名称为“输出管制统筹委员会”（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls），简称“巴统”。

[4]全称为《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳协定》，The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies。

[5]我国无源雷达技术出现比较晚，相较而言，捷克的比较先进。参见赵琼雷：《多基地雷达目标定位与站址误差校正》，硕士学位论文，西安电子科技大学，2015年。

[6]https：//www.wassenaar.org/app/uploads/2019/12/WA-DOC-19-PUB-002-Public-Docs-Vol-II-2019-List-of-DU-Goods-and-Technologies-and-Munitions-List-Dec-19.pdf.

[7]全称为“美国国会中国经济与安全审查委員会”，US China Economic and Security Review Commission，USCC。

[8]参见USCC网站：https：//www.uscc.gov/。

[9]又称联邦公报，是美国联邦政府的政府公报，其内容可概分为美国联邦机构的规则，及拟议中的规则与公告。

[10]"Imposition of Nonproliferation  Measures Against Foreign Persons， Including a Ban on U.S. Government  Procurement"， Federal Register， Vol. 85， No. 31 / Friday， February 14， 2020 / Notices， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2020-02-14/pdf/2020-02993.pdf.

[11]"Commerce Tightens Restrictions on Technology Exports to Combat Chinese， Russian and Venezuelan Military Circumvention Efforts"， Monday， April 27， 2020， https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/04/commerce-tightens-restrictions-technology-exports-combat-chinese-0.

[12]"Commerce Addresses Huawei's Efforts to Undermine Entity List， Restricts Products Designed and Produced with U.S. Technologies"， Friday， May 15， 2020， https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-addresses-huaweis-efforts-undermine-entity-list-restricts.

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責 编/肖晗题