城市国土空间规划编制的思考

梁小龙

玉门市自然资源局 甘肃玉门 735200

1 国土空间规划

国土空间规划主要是整合和保护城市空间资源，有效评估城市空间资源，实现综合效益最大化。大部分西方国家在规划国土空间时都制定了适宜自身发展的体制，例如发达国家所指定的国土空间规划主要是对土地利用变化进行控制，确保其实现可持续发展战略目标。政府层面会向地方提供规划思路，由地方按照自身实际情况合理选择空间规划方案和方法。

2 城市国土空间规划编制的思考

2.1 实现国土空间智慧管理

在国土空间规划编制阶段，要通过建立“双评价”模型作为国土空间规划的基础，为规划编制摸清现状、识别风险、预判趋势提供基础支撑，也为规划制定用地指标、划定边界、确定人口规模提供基础数据。在实施监督阶段，要结合“一张图”管理，通过建立规划数据库和监测评估预警系统，对国土空间规划的现状数据、实施进程、趋势变化进行全面动态监测和及时预警，反映国土空间规划的实施情况及国土空间的运行体征。综合运用“3S”技术，形成“规划—项目—监管”的系统平台，建立可感知、能进化、善治理、自适应的智慧型国土空间管理体系。

2.2 从“关注土地资源”走向“关注空间全域”。

从以往规划更加关注土地资源的保护与利用，转为关注山水林田湖草生态系统的整体保护，实现所有自然资源的全域优化配置和系统提升，这是新时期自然资源集中统一综合管理的重要要求[1]。与此相适应的是，从以往的资源环境承载力评价的“单约束”转为资源环境承载力和国土空间适应性“双评价”，寻求“多要素紧约束条件”下的综合效益最优解，更加关注土地利用效率的提升、协调发展和保护的关系。

2.3 形成完善的指标评估和实施监测体系

将总体规划中的定性发展愿景转为国土空间规划中可感知、可测量、可跟踪、可维护、可评价的量化指标，形成一套完整的指标评价和实施监测体系，是国土空间规划的未来导向。如：“上海2035”围绕迈向卓越全球城市的目标愿景，构建“更具活力的繁荣创新之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持续的韧性生态之城”三大目标体系，进而将全球城市总目标分解和具体化为30 项核心指标，形成指标与城市目标内涵的互动关系。正在实施的“深圳2035”率先探索非用地扩张型的转型规划，从区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护4 个维度构建服务城市转型的目标方向，分解落实48 项核心指标作为规划评价的标尺。将指标体系作为政府各专业部门、公众市民达成共识的重要平台。针对指标体系，国土空间规划应对其形成规划“编制—实施—维护”机制，通过开展监督监测、建立统一基础信息平台、数据交汇机制等，建立统一的跨部门、多途径、协作化的信息数据平台，并定期向社会公众公布。

2.4 以全域全要素理念实施国土空间综合整治

国土空间整治是实现国土空间规划“构建农田集中连片、建设用地节约集约、空间形态科学合理的国土空间整体格局”目标的重要手段。超大城市的国土空间整治应以低效建设用地减量化、优化生产力布局、整治违法违章建筑和用地、加强资源统筹力度、大力推进城市更新、增加区域生态供给、加强农田林网建设等为手段，建立政府主导、自然资源部门搭台、各部门合作、公众参与的工作机制，形成全域全要素综合整治工作格局。建立包括国土空间整治项目规划审核等在内的规划许可制度，依据规划调控国土空间整治规模、结构、布局和时序，切实维护规划的权威性和严肃性，完善重大工程实施和示范建设管理制度[2]。

2.5 强化以管定编，构建多规融合的非集建区规划内容体系

市级层面来看非集建区国土空间划分生态空间和农业农村空间，明确国土空间保护和开发格局、功能分区和定位、分区管控与指引等。县( 区) 级层面按照农业生产和乡村建设活动的差异，细分市级功能分区; 划定田园功能单元，并明确各田园功能单元的主导定位、用地及人口规模规划指引。乡( 镇) 级层面编制田园功能单元规划，明确基本农田、水域等自然资源要素与村庄、旅游项目、配套设施等建设用地的空间布局和详细控制指标。村庄层面编制村庄详细规划、项目实施性规划等，明确村庄发展目标，合理安排村庄的住房、产业、基础设施和基本公共服务设施等用地布局，提出农民建房指引、村庄整治和景观风貌控制性要求[3]。

2.6 强化空间精细化治理，明确非集建区刚弹结合的规划实施体系

综合利用“目标+ 指标+ 坐标”等管控手段，深化完善规划实施体系。市级规划层面，强调非集建区保护和开发总体格局管理，制定重大战略、目标等任务清单和人口、用地、基本农田、生态空间等约束性指标，定量化引导规划实施和绩效考核。县( 区) 级规划层面，按照不同类型功能区管控要求，明确各类建设行为的开发建设指标、用地兼容性、各类服务设施准入等方面的控制内容。乡(镇) 级规划层面，针对开发和保护项目许可需要，明确功能单元主导功能、生态红线保护、基本农田保护、村庄建设和旅游服务用地控制、建设用地整治、“五线”控制、农村居民点控制等管控内容，编制规划管理图则，支撑非集建区分类精细化的规划管理。

3 总结

综上所述，城市国土空间规划要与社会的发展前景相符合，要能够适应社会发展的新趋势，能够立足于“多规融合”的思路，能够从空间角度、未来可持续发展、城市定位等融合在一起。上文的研究以自身的工作经验和相关文献的参考为总结，希望能为城市国土空间规划编制起到一定的促进作用。