少数民族地区旅游脱贫存在的法律问题

陈依雯

四川大学 法学院 民商法系 四川成都 610000

党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础。同时，党的十九大也指出民族地区能否全面建设成全面小康社会，直接关系到我国建设小康社会的大局。此外，党的十九大报告中对脱贫攻坚战提出了新要求，明确指出重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保在2020 年达到全部脱贫。本文关注的是少数民族地区通过旅游脱贫中的法律问题。乡村旅游是带动乡村经济发展的重要形式，然而由于乡村土地以及人员问题的特殊性，在乡村旅游发展过程中的法律实践问题尚未得到解决。同时发展乡村旅游的少数民族农村地区，与一般农村地区不同，少数民族农村地区在发展过程中其原有的民俗文化受到旅游文化的冲击，使得少数民族地区旅游脱贫中的法律问题更为特殊。

本文选取了四川省北部地区的两个少数民族村寨作为研究对象，以此为代表说明少数民族地区在旅游脱贫当中存在的问题。

1 调研地点旅游资源概况

1.1 石椅羌寨发展情况

石椅村距北川老县城地震遗址1．5 km，村中居民90 多户，以羌族人口居多。因该村半山腰上有一块天然形成的、形似中式椅子的石头，故名石椅羌寨，属省级旅游示范村。石椅羌寨长期致力于发展旅游业，成立石椅村旅游合作社，统一培训、统一客源、统一接待、统一结算，有效带动村民开展农家乐。该村许多羌民族文化风俗至今保存完好，是北川旅游的大好去处。

石椅村寨近年来以发展农家乐作为主要经济来源，将原有的果园平整过后，由村民合作建设成为农家乐。村寨中瓜果资源丰富，为吸引游客村寨中发展了 “李子节” 等形式。村寨中心有篝火堆，侧面有祭祀台，篝火晚会原来是在独特的节日时召开，现在作为一个旅游项目，游客可以通过购买烤羊或者以付费的方式让村民召开篝火晚会。

1.2 白马王朗地区发展情况

四川白马王朗国家自然保护区位于四川省绵阳市平武县境内，保护区内有包括大熊猫在内的28 种野生动物。王朗的地理位置特殊，毗邻九寨沟以及黄龙，生态环境罕见，同时白马藏族作为一个特别的少数民族，其语言、文化都与其他藏族人有较大差别。对游客有极大的吸引力。

在王朗自然保护区附近，是白马王朗藏族村寨，村民从原有地区迁出，由政府主导建设起了白马村寨，进行了统一的景观改造。在自然保护区中进行旅游基本设施建设，同时聘请白马人作为旅游区的员工。自然保护区周围的村寨利用自身的地理位置以及民俗文化优势开展农家旅游饮食以及住宿接待。

自然保护区内为保护原有的自然风貌，景区并未做大幅度改扩建，仅仅是加固了原有的通道，修建了几处游客接待点。同时限制车辆以及游客人数，游客仅能将车停靠在自然保护区域外，乘坐景区大巴到达景区内。

1.3 少数民族地区旅游脱贫的共同特点

本次考察的白马村寨以及北川羌族村寨虽然在民俗文化、旅游景观方面都有较大不同，但是该类少数民族地区旅游脱贫有着相近的模式。

首先是改变原有的居住形式，搬迁出了原有的居住地点，进入经由统一规划的村寨进行生活；其次是生活形式改变，例如北川石椅羌寨原来是以种植瓜果为生，现在则以旅游接待作为主要的收入来源；白马藏族原来是以农牧经济、伐木为主要的生活来源，后来也是以旅游接待作为经济收入的主要来源。除经济收入来源和居住地点发生变化以外，旅游产业在少数民族的发展过程中对其原有的民俗文化的影响也是难以忽略的。根据2016 年的调查，白马藏族为适应过去生活所发展出来的民族风俗与现代文化之间产生了相当大的出入，为了适应当地旅游也发展的需要，当地衣、食、住、行都针对游客的习惯做出了适应性改变[1]。因为许多传统文化自身不适应表演，为了迎合游客参观的需求，还会在自身文化中加入其他民族文化的习得，形成产品化的民族文化。

此外，村寨的土地本为集体所有，但是为了打造较大的景观以及接待场所，不少村民会以合伙的方式开设餐馆以及旅游接待地，将几家村民的土地联合起来修建旅游接待设施。

2 少数民族地区旅游脱贫中的法律问题

2.1 少数民族旅游脱贫中涉及的土地问题

石椅羌寨入口处有一家餐厅，规模较大。因为其地理位置优势，吸引了许多游客到此消费，同时在用餐时候会有身着羌族服饰的人唱当地的传统歌曲。在与石椅村村民访谈得知，村寨门口这家餐厅是由一家村民联合自己的亲戚将自己原有的果园平整成为一块土地，联合其余村民以货币出资的方式入股，村内几户人共同建设出的产业，但是由于经营不善，只得将这个饭店转让给了外县人。由外县人从外聘请服务人员进行经营，外县人为吸引游客让服务人员身着少数民族服饰，并聘请专业人员学习羌族歌曲在顾客就餐时演唱。原有的村民由于经营理念不同等方面的问题，想要退出餐厅的经营，但因为之前约定不明确，因此在退股时产生了纠纷。

以上案例涉及到的问题点如下：

（1）我国目前关于土地的归属问题规定的仍不明确，农地领域中土地流转的性质仍然是需要明确的问题。有观点认为，土地集体所有权、土地经营权以及土地承包权是一组权利；而有观点认为，土地应该有土地集体所有权以及土地承包经营权两种权利，根据农村土地承包法[2]，土地可以保留承包权，经营权可以转让给他人，由他人经营。但是根据这个法条规定，并不能断言承包地产权置上还存在单独的 “土地经营权”。因此此处土地权属仍然属于尚未解决的难题。

（2）此外，农村土地本来属于集体所有，农民所有的是土地承包经营权，如果将农村土地入股，需要对农村土地进行量化确权，但是农村资源的量化确权没有具体的法律规定，在确权过程中可能出现纠纷。

（3）同时，农民将自己的土地作为出资，按照《公司法》的规定，出资人以非货币方式出资的，应该将非货币出资的资产进行资产评估，但是根据现有的资料，大部分农村土地出资都是以当事人意思自治原则进行评估，缺少专门的土地评估机构参与到评估当中，对农民的利益有所损害。

（4）农民退股难，农民以土地的形式入股，可以以意思自治商定合伙份额，当经营困难转出的时候，难以核定退出的资金。

（5）村民在入股时，一般是以家庭为单位入股经营，但是现行法律缺乏对家庭共有关系的规定。在农村休闲旅游之中，很多是除夫妻共有关系之外的家庭共有关系，但是对于这类关系的认定、权益分割都缺少明确的规定[3]。

以石椅村寨为例，村民是将自己享有土地经营权的土地作为出资入股到合伙的产业当中，当村民退股时，由于入股时未对土地经营权进行评估，因此退股时产生不少纠纷。

2.2 少数民族地区的民俗文化保护问题

发展旅游业一方面可以帮助少数民族村寨增加收入来源；少数民族村寨的年轻人也会为了吸引游客主动学习少数民族文化，有利于文化传承。以北川羌寨以及白马王朗地区的篝火晚会为例，原来会在特定节日举行的篝火晚会，变成根据游客的需求举行。

另一方面，现代文化对原有的少数民族文化产生了较大的冲击，为了适应游客的需求，少数民族村寨的年轻一代已经放弃了原来的传统服装、传统语言以及传统的饮食习惯。例如为了吸引游客，羌族村寨当中弱化了原有的生活方式，创建了李子节等吸引游客的非传统节日，并且原有的篝火聚会变成一种表演形式，更多的是根据游客的需求举行。

此外目前已经有研究者指出，少数民族村寨有 “游客进山，小孩进城” 的现象。由于村寨的学校教学质量与县城的学校教学质量有较大的差距，村寨中的家长在经济收入增加后都选择将孩子送到城市里念书，并在县城安家。村寨中的孩子失去了本民族文化的熏陶，因此村寨文化的传承值得担忧[4]。

2.3 发展旅游产业中的生态保护问题

以白马王朗地区为例，该地作为一个生态保护地区，虽然被开发称旅游景点，但是为保护生态，已经尽量减少对该地进行过度的开发，仅仅修建了较为基础的旅游设施。但是在参观该自然保护区时，缺少专业的旅游从业人员对游客进行引导。在调研过程中，笔者发现，来此地旅游的游客有的并不了解该地是自然生态保护区，有游客企图攀折树枝，也无人出来阻止引导游客。同时也零星地可以看到景点之中有游客仍在保护区里的垃圾。

3 少数民族地区旅游脱贫在我国法律制度中的完善路径

3.1 完善土地资源相关的规定

为解决少数民族地区旅游脱贫中的纠纷，其中一个重要问题就是完善农村地区土地资源的相关规定。

（1）完善土地资源的登记确权机制以及土地入股前的土地评估机制，为保障村寨居民的利益，应该尽快进行宅基地以及土地经营使用权的确权登记工作，同时应该由专门机关加强监督，在土地确权工作中出现一户多宅或者确权不清等问题。

（2）完善退股制度，农民退股一般有多种情况，一种是经营不善想要中途退出；一种是将合伙开办的餐馆或者民宿转让给外来人员，部分成员想要退出。首先需要保障农民的退股权，因为此类合作开办的农家乐的合作方往往是亲属，该类合伙具有极强的人合性，向本村以外的人转让该类农家乐时，应该确保在其想要退出的时候能够顺利退出；其次也要参照合伙企业的相关规定，应该在政府的引导下签订合伙协议，完善退出的条件以及方式，不能够随意退出，让合伙中的部分成员承担全部风险。

（3）增加关于家庭共有经济的规定，以北川石椅羌寨为例，村寨门口处的农家乐就是几家有亲属关系的村民一起建立的。因此，亲属共有关系在农村旅游中也较为常见，但是婚姻家庭的法规中仅仅规定以夫妻身份共有的财产。笔者认为管理亲属共有的产业可以参考合伙企业的相关规定。理由是：①亲属共有较为特殊，与合伙企业的人合性属性较为相似。②与合伙人商定一致制定的合伙协议相同，亲属合作时达成的，亲属之间一般也是以意思自治为基础，协商一直签订的书面协议。

3.2 加强少数民族民俗文化的法律保护

为解决少数民族民俗文化的传承问题，应运用法律规范加大对少数民族地区的民俗文化。根据不同少数民族地区的民俗文化的特点进行保护。

首先，立法应该针对不同地区少数民族的特点进行，注重不同少数民族的特色民俗文化，例如白马藏族当地的传统民居、传统手工文化、传统的语言以及祭祀文化等都应该通过地方立法的形式保留下来。

其次，由政府主导组织专业的志愿者深入到少数民族地区，将传统文化记录并保存下来，以便可以根据不同民族的特点制定有针对性的法律法规进行保护，例如白马藏族虽然被称为 “藏族”，但是白马人的文化和其他藏族有很大的不同。为避免文化混淆，应该调查记录清楚白马藏族的文化再进行立法[5]。

最后，少数民族地区的旅游开发应限制随意开发旅游商品金额旅游项目，注重保持本民族的特色。如其他藏族地区有跳锅庄的习俗，但是白马人本来没有此项习俗，年轻一代的白马人为了吸引游客，增加了锅庄这一旅游项目。对于这类单纯因经济利益开发的旅游项目应当予以禁止，以保障各民族的文化特色。

也有观点提出，可以在知识产权法中增加关于少数民族文化保护的特殊规定，例如将少数民族作为一个整体纳入知识产权的保护对象范围，将少数民族的民间故事、舞蹈等纳入著作权的保护范畴。同时针对少数民族文化保护的特点，应该将少数民族文化著作权保护延长为无期。

3.3 加强生态环境保护的规定

为保障被扶贫地区的长效可持续的发展，加强生态保护也是客观要求之一。

对于少数民族地区为发展经济过度开发该区域的情况应当予以限制，政府机关应该适当限制少数民族村以及少数民族镇的开发。应该综合考量少数民族村或者镇的特色、环境以及地理位置进行开发，避免过度开发。

同时当地政府应该针对该地区的景观特色，制定详细的法律法规制度对该地区的旅游产业进行监督。例如增加对景区环境的评定和考察，若环境破坏的较为严重，需要限制游客人数以及开放实践，并且对责任人进行追查并施加惩罚措施，情节严重的应该限制相关责任人在该地区继续经营[6]。

4 结语

本文结合少数民族地区文化、乡村旅游发展的理论发展以及对实践当中少数民族旅游产业的综合考察，本文提出了少数民族地区旅游脱贫的问题，并提出了相应的完善建议。首先，完善土地资源相关的规定：增加家庭共有关系的规定，可以参考合伙制度对家庭共有产业进行管理；增加土地评估机制；完善退股机制。

其次，加强少数民族民俗文化的保护。在政府组织专业志愿者对少数民族文化进行深入考察的基础上针对少数民族民俗文化制定相应的法律法规进行规定；也可参考部分研究者的观点，以知识产权法来对少数民族民俗文化进行保护。

最后，加强生态环境保护的规定。一方面是政府审批应该适当限制少数民族村、镇的开发；另一方面应该制定详细的规则、明确的奖惩措施对少数民族地区旅游开发中的生态问题进行监管。

本文在考察少数民族村寨旅游的基础上完成，回应了实践中少数民族村寨发展过程中暴露的法律问题，但选取的调研地点有限，因此得到的问题较为片面。