乡村振兴视域下农村土地承包经营权抵押法律问题研究

李盛丰

【摘要】农村土地承包经营权抵押试点工作的推进，为乡村振兴战略的有序推进奠定了基础。但当前抵押工作仍存在着价值评估机制不合理、农地交易市场不规范、风险保障机制不健全等现实困境，严重掣肘着我国农业向规模化、集约化、现代化方向发展。研究针对上述存在的现实困境，紧紧围绕乡村振兴战略下的土地制度改革与管理，提出了建立独立第三方评估机构、完善土地承包经营权流转交易平台、健全风险分担补偿机制等助力农村土地承包经营权抵押的优化对策。

【关键词】乡村振兴 土地承包经营权 抵押模式 现实困境 优化对策

1 问题的提出

当前，我国农村土地承包经营权抵押工作也存在发展不平衡、不充分的特点。随着城镇化进程的加快，农村土地在利用过程中也存在大量问题。因此，在全面建成小康社会的决胜之年，在乡村振兴的战略背景下，破解农村土地承包经营权抵押之桎梏，实现共同助力质量兴农与乡村振兴之目标，加强对土地承包经营权抵押的研究就显得尤为迫切。

2 土地承包经营权抵押的现实困境

2.1 价值评估机制不合理。土地承包经营权抵押数额的多少，取决于评估机构对土地经营权价值的评估高低。当前我国主要由银行对土地经营权的价值进行评估。在土地承包经营权抵押的过程之中，作为抵押合同的双方都渴望实现自身利益的最大化，基于双方之间的利益博弈地位，秉持这样的目的在交易过程中也是不可避免的。农户希望自己土地经营权的价值能尽可能的往高评估，目的就是为了能够从银行获取更多的贷款。而银行为了降褚氏孜贷风险，往往会压低评估。这就表明土地承包经营权抵押价值评估机制存在着不合理之处，而这往往就会导致农户对金融机构产生信任危机，担心自己的土地经营权价值被过低评估，进而导致农户对经营权抵押的积极性大大降低。

2.2 农地交易市场不规范。一方面，银行作为市场主体，追求利益是其本质。如果在抵押过程中农户出现了违约情形，实现经营权抵押权则必然是银行等金融机构的不二选择。如果没有规范的农地交易市场，抵押权则难以实现。另一方面，对于农户而言，如何及时、准确、全面、便捷的获取农地产权交易信息，是降低抵押成本的路径之一。而当前我国农地交易市场还存在着些许问题。因此，很多农户进城之后，哪怕将农地搁置撂荒，其也不愿意将农地经营权进行抵押。金融机构在发放抵押贷款之时，往往需要与农户签订大量书面文件，还要结合实际勘验的农地经营权之价值及农户的贷款偿还能力，经过各岗位的层层审核后才决定是否发放贷款。这就导致了贷款手续极为繁琐，也会直接影响到农户抵押的积极性。第二，缺乏规范的农地交易平台。农村等很多偏远地区大多是通过口头协议实现土地承包经营权的抵押，这就使得一旦发生了抵押权纠纷，抵押双方的正当合法权利就没有办法得到及时有效地保证。

2.3 风险保障机制不健全。由于农业生产经营常面临巨大的自然灾害风险，而目前我国土地流转风险保障机制尚未健全，一旦遭遇突发自然灾害或者市场因素的冲击，损失往往是巨大的。根据有关数据显示，我国农业保险营运亏损很大，农业保险赔付率高达136%。因此，农业保险公司为了降低亏损，也逐步减少农业险的险种及规模，造成了农业保险市场“供给不足”。加之农户营收有限、投保意識薄弱，导致了农业保险“需求不足”。“供需双冷”的局面无疑暴露着我国农业风险保障机制存在的问题，这些问题的存在也会给金融机构开展土地经营权抵押贷款业务带来极大地的风险。

3 土地承包经营权抵押之优化对策

3.1 建立独立第三方评估机构。如前文所述，评估机构缺乏及评估机制的不合理，严重制约着农地承包经营权抵押之规模。因此，应当建立独立的第三方评估机构对农地经营权价值进行专业评估。只有将抵押权人与评估机制分离，才能更加公平、公正、公开，才有利于实现市场的公平竞争及维护良好的土地流转秩序。同时成立评估机构时，还应当提高评估机构的设立门槛，譬如三年内无违法犯罪情况、无失信惩戒记录、评估人员数量需达到一定比例等条件，以此来提升评估机构的专业化水平。同时各地还应当在政府部门的牵头下，扩大基层评相机构的数量，制定相应的激励机制，以鼓励更多的专业人才加入到评估机构。同时可成立评估机构名录库，实现名录库机构之间的信息交换。对于虚假评估等行为，相关部门必须责令该评估机构退出农地评估市场并作出严厉的处罚，以此保证退出机制的完善畅通和评估的独立地位。各地的评估机构需结合农地的客观真实情况予以评估，同时要大胆创新，探索更加科学合理的农村土地承包经营权价值评估方法。

3.2 完善土地承包经营权流转交易平台。农地流转平台的作用在于：对当地农地流转制度进行规划、及时准确发布土地流转信息、指导和组织农地流转交易、协调农地流转纠纷等等。其次，还应当整合并开发统一的农地交易网络系统，最大限度的提高农地流转交易效率，降低因重复建立和分散管理造成的资源浪费及成本支出。同时，利用大数据、互联网、5G技术的加持，构建农地流转交易体系的全覆盖，逐步实现农地流转交易平台的信息化、网络化，推动农村土地流转交易的有效合规，拓宽农地流转交易服务新模式，为农地经营权流转交易的市场化运作奠定基础。

3.3 健全风险分担补偿机制。农业经营存在着极大的风险，因此，建立健全农村土地承包经营权抵押风险分担机制就显得尤为重要。第一，设立风险补偿基金。由政府设立风险补偿基金，对银行的贷款损失按照一定比例予以补偿，以转移部分风险。全国各地试点地区也在积极探索设立风险分担基金，并取得显著成效。第二，创设土地经营权抵押强制保险。保险对于土地经营权人而言，是有效分担风险的措施。因此，可要求政府作为牵头羊，通过政策引导和支持，鼓励保险公司增设土地经营权抵押强制保险这一险种。在土地经营权人将土地经营权进行抵押时，要求其必须购买土地承包经营权抵押强制险。通过保险机制，由保险公司赔偿一部分的保险金，有效分担抵押人面临的自然灾害、市场变化等风险，保证经营权人的基本生活。

4 再论。土地是农业发展之基石，农业则是国家生存与发展之本。因此，要顺应农业改革趋势，坚决贯彻乡村振兴战略作出的系列部署及落实“三权分置”制度，引导和支持广大农民进行土地承包经营权抵押，持续优化农村土地资源配置，推进农业的高质量发展，让土地成为农民增收的“聚宝盆”。

基金来源：2019年河北省教育厅省级研究生创新资助项目“乡村振兴视域下农村土地承包经营权抵押法律问题研究”研究成果（项目编号;CXZZSS2019112）。