盘活农村闲置宅基地 打开乡村振兴的突破口

摘要：乡村振兴不能全盘整体推进，只能先根据各地实际先打开一个突破口，以点带面逐步实现乡村振兴全盘推进。以中西部农村广泛存在的“空心村”为现实基础，土地始终是乡村振兴的第一要素，盘活“空心村”的闲置土地是首要工作。乡村振兴要吸引城市游资才能获得第一手发展动力，把“空心村”闲置的宅基地有效利用，有利于为返乡下乡人员提供低成本的居所，通过租、转、用等形式利用闲置宅基地，有利于大幅增加农民财产性收益，提升农民兴旺乡村产业的积极性和自信心。

关键词：宅基地;三权分置;乡村振兴

鄉村振兴，资本和资源有效结合是基础，劳动力人口兴旺是关键，二者缺一，乡村振兴任何政策举措都会陷入落地难、执行难的境地。而乡村“空心化”直接造成二者皆缺。

一、乡村“空心化”是乡村振兴面临的首要问题

当前，就中西部农村而言，进城务工依然是广大农民的主要收入支柱，大量农民离乡、离农，诱发农村“人去楼空”的衰败景象，形成较多数量的“空心村”。宅基地闲置、房屋空置、破败、人口大量流失、劳动力缺乏是“空心村”的最主要特征，为此，缓解农村“空心化”，盘活闲置土地资源，聚集社会资本，吸引城镇人口和出村人口来村回村就业创业，是乡村振兴首先要解决的问题，可以说是乡村振兴的突破口。

重庆市万州区长坪乡是典型的“打工经济”乡镇，以长坪乡弹子村为例，其户籍总人口为2319人，而常住人口仅有409人，其中在家有劳动力人数仅145人，致使在村产业经常要面对用工荒局面。再者，长坪乡只有“四村一居”，是万州区村居数量最少的乡镇，经概略统计，长坪乡现有空置房770栋，被闲置宅基地及其附属设施占地总面积约为264359m2，合计约396.34亩，按此推算，仅此一项，万州区42个涉农乡镇被闲置浪费的土地面积可达万亩以上，一边是经济发展供地紧张，一边是宅基地土地长期闲置，造成土地资源浪费，阻碍乡村经济发展。这两项数据一定程度印证了万州区比较突出的乡村“空心化”现象。

二、宅基地“三权分置”改革缓解农村空心化

再以长坪乡为例，虽然该乡前期引入了不少产业，大面积流转价值较高的耕地，但就农户来说仅仅是获得每年几百元或上千元的土地流转费或40-60元/天的务工工资，没有真正融入产业发展的利益链条，难以体现发展成果共享的理念，因此，增加农民财产性收益，从而大幅增加收入，是当前农民的迫切愿望，而宅基地和农房是绝大多数农民最大的财产，引入市场机制对宅基地和农房使用权进行流转，最能体现出农民的财产性收益。

长久以来，源于计划经济时代保障农民居住权的福利性规定，宅基地是所有权和使用权两权分置，使用权本来包含保障性权能和财产性权能两部分，但法律上对宅基地的两权分置，且限制流转，让农户只能在“保障”和“财产”之间择选其一，而进城农民绝大多数不能再城市稳定落户成为城镇居民，农村的宅基地的最终居住保障权能就是最优选择，宅基地和房屋隐性交易不受政策法律支撑成本大，没有市场因素参与收益低，让农户宁愿空置、闲置宅基地和房屋，这是造成大量“空置房”的存在根源，而“空置房”大量存在是农村“空心化”的最直观表现。

可见，宅基地财产权能难以实现是造成当前农村“空心化”现象重要影响因素。2018年中央一号文件指出要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，推进宅基地“三权分置”改革，适度放活使用权，意味着公权力适度退位，市场化要素会对宅基地进行私权化补位，会极大地扩大使用权的财产权能，大幅增加农民财产性收益，有利于引导农民更加关注乡村发展，有利于将农村闲置的土地资源与城市工业资本、企业家才能相结合，引入合适的产业，创造就业岗位，拉动乡村消费，实现人财物向乡村流动，从而缓解农村“空心化”现象。

三、构建宅基地使用权流转的制度机制

适度放活宅基地和农房的使用权，构建使用权高效流转的制度机制，能够有效缓解农村“空心化”，盘活闲置土地资源，聚集社会资本，吸引城镇人口和出村人口来村回村就业创业、休闲度假、乐居安居，拉动乡村消费提档升级，一根针穿起乡村振兴的多条线。

（一）建立使用权流转市场和配套机制

首先是建立不同价值、不同地域宅基地分类价格参考体系，保障市场化条件下农民的合理收益;其次是建立价值和风险评估机制，明确政府、村委会、农户与受让人的角色及其权利边界为使用权抵押、融资、流转奠定市场基础;最后是建立利益纠纷调解机制，确保司法救济和利益调解及时到位，保证合同契约合法履行。

（二）建立过程监督机制

首先是坚持显化集体所有权。把基层政府、村集体和村民纳入监督体系，在宅基地违规处置、回收处分等环节体现集体所有权属性。其次是防止特权占有。要及时疏通信息渠道，防止信息传递流失和不对称传递，限制受让人流转规模，防止宅基地集中流转，投机者变相圈地。最后是严管流转用途。防止城市闲置资本下乡抄地、囤地进一步加剧农村空心化。

（三）建立农民权益保障机制

首先是加强法律宣传，提供法律咨询和援助。防止农民认识不足而遭受利益侵害。其次是建立农民住房保障体系，可规定农民必须预留一部分自住面积，或者在有稳定住房的情况下才能对宅基地使用权进行流转。再次是使用权流转的收益保障。为防止受让人破产和诈骗行为，流转收益一部分以一次性给付为宜，为体现宅基地后期的增值效益，流转收益另外一部分以分期给付为宜。最后是限定流转期限。避免流转实践过长而实际上虚化农民资格权。

（四）建立农民宅基地有偿退出和使用机制

地方政府可建立宅基地参考价格，村可根据自身地理位置和市场潜力，通过召开村民小组会议的形式确定本村组宅基地有偿使用标准。鼓励农民有偿退出宅基地，宅基地退出补偿标准可参考当地城市建设用地补偿标准，结合乡镇发展规划合理确定补偿价格标准，退出宅基地后农民不再享受在次在本地获取宅基地的资格。

作者简介：

谭建（1983年一），法学硕士，重庆市万州区委党校讲师。