政府投资项目评估重点与方法

潘洪宇

（中铁工程设计咨询集团有限公司，北京100055）

1 政府投资项目关键阶段容易出现的问题

1.1 项目建设进度严重滞后

项目建设进度严重滞后的主要原因为项目的前期工作明显滞后，项目的规划、土地、施工许可证等前期手续办理缓慢；有些项目因征地拆迁等问题未得到及时解决，难以按期开工；有一些项目因前期工作深度不够，导致项目实施过程中需要对原建设方案进行较大的调整，影响了工作进度；有些项目未按批准的建设内容和规模实施，项目的规模大幅增加或缩小，同时建设内容与批复内容差异较大。

1.2 项目前期工作存在的问题

部分项目勘察设计工作不到位，项目未进行地质勘察，已进行勘察的项目中有部分地质勘察资料未达到设计要求，有的以初勘代替详勘，导致实施中设计方案发生较大的调整，影响了工程顺利实施。

1.3 不严格执行基本建设程序

有的项目尚未完成科研报告和初步设计概算等前期手续就开工建设；有的项目是边规划、边设计、边施工的“三边”工程；有的是从科研直接到施工图；有的只提供申请资金需要的必要手续，未履行基本建设的全部程序；有的已完工，但还未办理规划、开工许可手续。

1.4 未严格执行招投标制度

个别项目甚至从项目勘察、设计、施工、监理到重要设备材料采购均未招投标。

应公开招标的项目擅自改为邀请招标，对其他附属工程则采取直接指定的方式；执行招标程序倒置，先开工后补办招标手续，甚至存在招标走形式的情况。

1.5 报大建小，项目缩水

例如某道路整治工程批复1 050 万元，工程已完工，预计该工程实际总投资为610 万，仅占批复总投资的58%；还有一种情况是随意扩大建设规模，提高建设标准，比如某项目改造工程，批复总投资2 790 万元，预计总投资为3 500万元，超批复工程投资710 万元，超出25.4%。

1.6 项目编制的初步设计概算存在错误

项目编制的初步设计概算存在工程量计算错误、概算定额套用不当、费用计取错误以及存在缺项、漏项等问题，造成概算变更随意性大，导致超概算问题，甚至造成资金损失和浪费。

1.7 概算编制中存在问题

概算编制不实，比如核准某道路工程的施工、监理招标为自行公开招标，并未委托招标代理机构，而申报的概算却增列了”招投标代理服务费”子项；概算缺项、漏项，比如某中学项目批复概算中，漏计了变配电、弱电系统（电话、网络、有线电视）、校园广播等建设内容，造成实施中出现较大的变更洽商、实际投资超过批复的概算等。

1.8 投资项目竣工结算在财务方面明晰化不足

相关部门在决算时，分类不清楚，描述不全面，讲解不准确，造成很多条目不明确、含糊不清，影响对固定资产的管理，也容易造成监管漏洞，妨碍正常使用。

2 政府投资项目关键阶段的内容及评估方法

2.1 项目科研评估重点内容及方法

评估的内容具备项目的建设必要性，项目建设用地及建设规模、内容，项目前期审批手续办理情况及建设条件整体情况及建议，建设方案合理性的意见，经评估后的主要经济技术指标，工程建设进度计划，经评估后项目的投资估算与资金来源，同类项目造假对比分析结果等各项评估内容。

项目科研评估的重点在于对项目建设规模与内容的评估。基于国家、北京市和项目所在地相关的统计资料，国家、地区的发展规划及行业发展现状与建设规划的要求，相关建设标准级规范等基础资料的研究和市场调研，论证分析并提出合理的项目需求。依据上诉需求分析和相关建设标准和规范，结合当地实际情况，分析确定新建项目的建设内容和建设规模及功能分区；改扩建项目首先分析现状情况，最终确定项目新增的建设内容、建设规模及工程分区，最终依据相关政策文件、技术规程、规范及评估专家意见，结合项目具体情况和现场踏勘结果，对项目建设内容、建设规模是否符合相关建设标准与规范，是否符合主管部门意见，项目建设内容和建设规模是否合理等提出评估及调整意见，确定评估后的项目建设内容与规模。

2.2 初步设计评估重点内容及方法

初步设计评估内容包括评估后项目的建设内容与规模、项目的前期手续办理情况、项目市政配套条件情况，对项目前期手续办理情况、市政配套条件情况提出评估意见。对设计文件的完整性、初步设计方案的设计深度、其对国家相关标准及规范的执行情况、设计方案的合理性以及对科研批复的符合性进行全面评估。

依据相关设计规范和设计标准，结合专家意见和现场踏勘的实际情况，按照项目所包括的单项、单位工程分专业分别评估初步设计方案的合理性；相比科研阶段，是否经过全面、合理的优化；是否经济、实用，分专业提出评估意见；对修改后的初步设计方案的合理性、经济性、可行性提出最后的评估意见。

重点1：项目的符合性分析。包括项目与科研批复的符合性分析，项目与规划意见的符合性分析，项目与建设标准的符合性分析。通过重点分析变化较大的单项工程，找出分析差异和原因，进而判断其合理性、合规性。根据规划委员会出具的相关规划意见审批意见等审查项目的初步设计方案与规划意见的执行程度，找出并分析其差异及原因。比如涉及到建筑类项目，需要进行与建设标准符合性的分析，通过对各个功能房屋的对比分析，重点分析超标准的功能房屋，概括分析差异，并判断其合理性。

重点2：项目的初步设计概算评估。按照国家相关法律法规、行业以及定额的要求，结合项目的具体情况，对设计概算的费用构成的完整性进行审核，是否有调整、漏项、虚报，工程建设其他费是否按照国家相关规定进行计算。评估需要对申报的初步设计概算、工程量、定额子目的套用、人工材料机械价格的合理性、图纸的符合性、政府投资建设标准的符合性等内容进行审核。

3 项目竣工决算评估重点内容

竣工决算评估是政府项目评估里较为复杂的，评估内容相对较多，主要包括项目的建设程序合规性评估，其中包含前期批复情况、项目管理情况、项目招投标制执行情况、项目监理制执行情况、项目合同制执行情况、项目财务管理情况、项目建设内容与规模符合性的评估、项目投资决算的评估、项目财务决算的评估。

重点1 项目的建设程序合规性评估，具体包括以下几方面：①项目执行基本建设程序情况。项目是否按照规定办理土地、规划、环评审批，前期是否进行科研论证、立项审批，是否存在先建后批、批小建大的现象；项目是否办理施工报建、施工许可手续。②项目实行“四制”管理情况。项目是否实行法人责任制；需要招标采购的工程或服务是否履行招标采购手续，招标采购程序是否合规、有效；监理人员履行“三控两管一协调”监理职责是否到位；工程各参建单位是否签订建设工程书面合同，合同签订内容是否完整、合规，与招标投标文件是否一致。

重点2 项目建设内容与规模符合性评估，具体包括以下几方面：①检查建设进度、建设规模、建设内容和建设标准等执行情况，工程发生变更、现场签证情况。②工程发生重大变更事项是否履行审批手续，现场签证内容是否真实有效，隐蔽工程是否附有原始计量底稿、影像资料，签证资料鉴证单位签字、盖章手续是否齐全。③接下来的工作与上述的初步设计评估过程类似，需要重点分析变化较大的单项工程，概括分析说明差异和原因，进而判断其合理、合规性以及相应的投资是否合理等评估意见。在拿到申报决算时，由于类别、专业、内容分类较多，面对一个已经竣工的项目评估组需要重新熟悉、了解、分析这个项目从立项到竣工完成的所有流程事项，且时间较短，这对于评估人员来说是相对比较困难的，所以，能在短时间内梳理整个项目与初步设计批复的差异点，需要从发现的问题点入手，比如可以对重要的数据和事项进行类比分析，进行纵向、横向对比，辨别真伪，找出相近性和差别性，综合分析原因。对比分析常用的有指标法、核查表法，例如通过对比分析同期建设项目建设规模、建设标准、概预算编制内容和编制方法、人材机单价等指标，发现工程决算存在的主要问题和偏差，从而在这些偏差中找出与初步设计在方案或者规模上的差异，快速展开进一步的分析与总结。

重点3 项目决算关于投资的审核：对于项目决算投资的评估，需要从项目的结算入手，根据工程结算造价情况，主要先审查工程结算价款的真实性、合规性。

具体内容包括以下几方面：①审查相关单位提报的工程造价结算资料是否完整、真实，工程竣工图纸、工程发生变更、现场签证是否履行审批确认手续。②审查工程量、价格、费用计算依据是否充分，是否符合施工合同、招投标文件及国家、地方颁布的规范性文件规定，数值统计计算是否正确。③要重点分析招标合同的工程内容与竣工图内工程内容是否一致，竣工图内工程内容与实际完成工程内容是否一致，工程量清单招标的项目工程量清单的工作内容是否与实际施工工序工艺相一致。④审查项目的变更签证的实际造价。工程建设中，对于设计图纸和合同预算中没有包含而现场又实际发生的工程项目和费用，比如施工区域障碍清理、地基处理和地基加深、材料代用等，通常是通过签证形式认可，上报的决算一般存在很多报价的问题，比如错套、漏套现象，但对于查出来的高套、多算、重复算的数据工程方一般都不会轻易认账，只有在证据充分确凿的情况下才会改变态度。由于工程施工工期短，设计难免有疏漏，有些设计不到位，粗枝大叶，甚至存在矛盾的地方。因此，施工单位利用这些情况，通过设计单位或者建设单位、监理工程师出具工程变更及签证单，而有些单位的管理又比较粗放，对这些签证单不加以甄别，稀里糊涂地签了单，再加上结算报批的时间差，比较容易混淆，有些相同的内容会出现不同的签证，这就需要认真加以区别。例如，在审查的某个项目中针对减少设备基础、增加凿除混凝土出了2 份签证单，但减少设备基础要增加凿除土石方的工作量，内容重复，而在上报结算时将这2 项内容一起报了进来，加上签证之间有时间差，造成审查人员对2 个签证进行了认定。

4 结论

政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，且使用国家或地方财政性的资金，从根本说是纳税人的钱，涉及到社会公众的切身利益，也是社会公众和舆论关注的焦点。因此，对政府投资的项目需要全过程、全方位地论证分析，为政府提供有依有据的评估结论，为政府审批做好有力的技术支撑。