多中心治理理论视角下傈僳族地区美丽乡村建设路径研究——以维西傈僳族自治县为例

（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明，650504）

党的十八大以来，我国经济发展基本保持在中高速增长区间，人民群众的获得感和满足感不断提升。但就目前来看，城乡收入差距仍然较大，傈僳族作为人口较少民族，其发展问题既有普遍性也有个性化特征，需要在深入分析基础上由各方共同加以解决。2013年中央一号文件首次提出美丽乡村建设目标，2017年10月党的十九大又进一步提出建设的具体内容，2019年10月28日召开的十九届四中全会上党中央又一次对推进国家治理体系和治理能力现代化建设进行全方位部署，并对乡村治理和发展提出新的要求。在治理现代化和全民共治的背景下要保证美丽乡村建设的有效推进，仅仅依靠政府的一元治理已不合时宜，有必要引入国外有关治理的新型和科学化理论为我国所用。因此发端于美国的、基于实证研究的多中心治理理论开始逐渐进入国内研究者的视线，并在当代中国乡村治理研究和实践中起到一定的作用。

一、相关理论概述

（一） 多中心治理理论

“多中心”一词最早出现在迈克尔·博兰尼（MichaelBollany） 《自由的逻辑》 一书中，在该书中博兰尼对“多中心”进行了深入研究并提出了在当时具有创新性的观点。在对博兰尼观点进行综合分析的基础上，美国印第安纳大学政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor"Lin"Ostrom） 通过对发展中国家农村地区的一系列实证研究最终提出了多中心治理理论。随着研究的深入和发展，多中心治理理论内容不断丰富，结构趋于完善，并在21世纪初进入中国。

就基本含义来说，多中心治理是指多个权力中心按照法律规定、依照法定程序共同管理社会公共事务并提供公共服务，共同发挥积极性和创造性，为治理工作提供各类资源，合力推动治理工作深入实施。多中心治理体制存在多个决策中心，它们在形式上是独立的。[1]它倡导除政府之外的社会组织、市场和公民个人作为“多中心”发挥各自优势共同管理好社会公共事务，而且包括政府在内的各公共治理的主体行为都要受到法律的约束和监督。

其基本观点是改变政府过去以行政命令手段管理基层的方式，创造条件动员群众以个体或者组织的形式自发参与到社会治理中，以充分发挥基础性作用。其基本目标就是提高群众参与度，尽可能以类似于内部化和社会化的形式解决各类问题，实现治理的高效率。

（二） 美丽乡村建设

作为社会主义新农村建设中重要环节的美丽乡村建设，“美丽”是其显著特点，主要体现在生态美、生产美和生活美三方面，且彼此之间相互作用、相互促进[2]，具体来说，美丽乡村实际上是在政府引导和领导下，动员村民积极参与的基础上，结合地区实际情况，尊重社会发展基本规律，以农村地区为基本依托，注重社会发展和生态环境保护，实现生态美、生产美以及生活美相结合，不断改善村民生产生活的一种渐进过程。就建设目标来说，2013年农业部发布了《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，[3]从人居环境、社会风气、生态文化、生产方式、生活方式和资源环境等方面出发制定了美丽乡村建设的六大目标，基于此，美丽乡村建设工作有了明确方向。

二、维西傈僳族自治县美丽乡村建设的必要性分析

（一） 经济发展水平较低，脱贫攻坚仍在逐步推进

维西傈僳族自治县位于云南省西北部，被誉为“药材之乡”和“兰花之乡”，位居三江并流地带，傈僳族人口占比高达57.46%。[4]2018年，维西县国民生产总值为50.95亿元，人均国民生产总值30881元，财政收入为32635万元。[5]根据统计数据显示，维西县2018年农村人均可支配收入仅为8406元，与2017年相比增长9.5%，[6]增长速度虽然保持在较高水平，但与同期城镇居民人均可支配收入相比仍相差将近四倍，经济发展相对落后。一般来说，经济发展越落后，人们生活水平越低，农村发展也越落后，人们对美好生活的向往也更加强烈。此外，维西县所属的迪庆藏族自治州是全国深度贫困地区“三区三州”之一，而维西县又属于该州发展较为落后地区，是决胜脱贫的一块硬骨头。[7]要打赢这场硬仗，首先要着眼于该县乡村建设和发展，从最基层开始，把农村的问题解决好，满足村民日益增长的多种需要，建设可持续发展的美丽乡村。在以上双重因素的驱动下，在维西县进行美丽乡村建设的必要性也随之突显。

（二）乡村产业结构较为单一

由于地理位置的限制，维西县农村经济发展仍主要依靠农林牧渔等产业，其虽有“药材之乡”的美誉，但由于在药材规范化种植、人才培育、销售渠道和平台、药材加工厂建设等方面存在较大困难和问题，导致其特有优势并未充分发挥出来，无法给予当地经济发展较大贡献。此外，作为绿色产业的旅游业目前在维西县开发仍不充分，主要原因还在于交通、通信等基础设施尚未完全覆盖，加之财力不足和技术滞后，导致有些处于偏远且隐蔽的美景尚未开发。药材业和旅游业作为富民产业对于当地乡村居民来说是促进其发家致富早日摆脱贫困的重要途径，对于维西县政府来说更是实现乡村振兴的主要方式，因此很有必要进行美丽乡村建设，以便优化乡村产业结构。

（三）乡村人居环境相对较差

人居环境问题一直是人们关注的重点，居住环境的好坏不仅直接关系到群众的健康，更关系到群众生产生活水平高低和乡村可持续发展问题。作为行政主体的政府，在美丽乡村建设工作中须把人居环境的改善作为工作的重中之重，而目前维西县乡村人居环境相对较差。具体来说：首先，维西县各乡村大都分布在山中且相对分散，由于道路未百分之百通到各家各户，因此出行极为不便。此外，由于发展较为滞后，村民居住的房屋大都是篱笆房或平房，且大都年久失修，村民居住条件较差。有些村民房屋建于地质灾害易发点，倘若发生泥石流等自然灾害，会极大威胁村民生命财产安全。最后，建立在农村地区的部分企业在无污染防治设施的情况下随意排放污水和有害气体，严重污染水源和耕地；部分村民环保意识淡薄，随意倾倒垃圾现象屡禁不止；农村河湖沿线沿岸乱占、乱建、乱堆和乱采问题突出。

（四） 基础设施建设落后

根据维西县国民经济和社会发展公报显示，2018年维西县财政收入仅为32635万元。财政收入的多少决定着该地区财政资金在乡村基础设施建设中的投入比重，就目前所了解的维西县各乡村的基础设施现状包括：部分村庄柏油路仍未全覆盖，部分道路损坏严重，乡镇间部分危桥改造尚未完成；乡村道路交通秩序混乱，现有公共交通设施无法满足村民日常出行要求，农村客运招呼站尚未普及，建制村通客车率较低；村民家里使用柴火和燃煤现象仍较为普遍，天然气管道铺设未在乡村普及；休闲设施破坏现象严重且无人看管和维修；农田水利电力设施建设及管理较为滞后；落后的基础设施建设现状对农村的可持续发展形成巨大阻力。

（五） 各类基础性资源短缺

任何政策的实施皆离不开人、财及技术资源的保障。而目前此类资源短缺问题仍是维西县美丽乡村建设的一大阻力。具体来说：

1.财力方面

美丽乡村建设作为一项复杂且长期的工作，要求基层政府要有基本的财政资金作为保障，其中无论是基础设施建设还是人居环境改善等内容，都需要投入相当多的钱，而在维西这种财政收入较低的深度贫困县，各乡镇的财政收入少之又少。虽然目前可依靠上级财政拨款、企业捐赠和外省市对口帮扶等途径来保证乡村建设工作的推进，但融资渠道仍较为单一，总体效果不佳。

2.人力方面

美丽乡村建设离不开人力资源特别是人才资源作为支撑。不过由于收入较少，生活质量急需提高，维西县农村不少青壮年外出打工，农村当中妇女、儿童和老人成为主力，农业发展缺少劳动力。此外，随着现代农业发展，需要大量技术型人才，不过由于当地农村群众整体受教育水平不高，对于现代农业知识了解甚少，造成专业人才十分短缺。同时由于缺少人才引进政策再加上不少学有所成的大学生毕业后向往大城市的生活而不愿意回家乡特别是农村地区工作，导致维西县农村地区的人才流失问题也很突出。

3.农业技术方面

治理现代化背景下的美丽乡村建设需把推进农业现代化作为重要一环，科技发展是其中应有之义，在农业生产中具体表现为机械化和高效化。不过在诸如维西县的农村地区，由于经济发展水平较低，政府财政收入较少，导致用于农业科技研发的资金少之又少，加之专业人才缺失，导致农业技术的创新水平较低，新型农业发展较为滞后。

4.网络技术方面

随着网络技术的发展，其运用领域不断延伸和扩展，目前，网络技术已经开始在乡村振兴领域发挥自己所独有的作用。譬如依托互联网技术建立农产品电商销售平台和运营中心，开发相关网络客户端，开辟农副产品新的销售渠道，村民只需在手机和电脑上动动手，就可实现农副产品走出大山，确保农民增收，形成一种“互联网＋扶贫”的模式。不过在维西县，由于地理环境的制约，偏远农村地区网络覆盖率较低且信号不稳定，加之部分傈僳族等少数民族村民受教育程度较低，不识汉字导致其不会使用移动手机和电脑，这些问题对于依靠网络技术推动乡村产业多元化又是一大阻力。

（六）农村地区市场机制发展滞后

随着社会主义市场经济的发展，市场的地位发生了重大变化，在资源配置中的作用从“基础性”向“决定性”转变。不过目前我国社会主义市场经济体制仍处于发展完善阶段，农村的市场发展成熟度仍然较低，更不用说在维西这种深度贫困县的农村地区。总的来说市场机制发展滞后受政府和村民认识双重因素的影响。

1.受政府传统思想影响

对于政府来说，虽然市场在美丽乡村建设中扮演着重要角色，但由于深受单中心治理观念的影响，在美丽乡村建设中政府对于市场所扮演的角色仍认识不够，一些农副产品、特产及非物质文化遗产的市场价值未能充分开发，销售渠道未能实现多元化，相关市场化政策尚未制定，未能对当地村民进行专门的创业培训，从而弱化了市场在美丽乡村建设中的作用。

2.受当地村民认识的影响

虽然维西县拥有诸如药材、山药、蜂蜜等自然资源和旅游资源，但部分村民由于市场化意识较为欠缺，还无法实现其价值最大化，无法利用此类资源提高自己的收入，最终很多资源的经济价值都白白浪费，同时其他资源又较为短缺，如此一来，随着时间推移，当地村民的生活水平只能原地踏步，难有明显改善。

因此在农村的市场化程度较低、政府不够重视及村民意识不到位的情况下，更应该采取针对性措施提升农村市场化程度。而正在推进的美丽乡村建设正好是一个契机，依托美丽乡村建设，由政府牵头，加上村民积极参与，能有效提升农村市场化程度，造福当地村民。

三、多中心治理理论视角下维西傈僳族自治县美丽乡村建设思路分析

具体来说就是从政府、村民、社会组织和市场等多元主体进行协作，多方共同发力，实现维西傈僳族地区乡村振兴。

（一）政府助力以实现乡村产业结构多元化

作为地方政府，在乡村产业结构向多元化转变过程中起着主导作用。在维西县美丽乡村建设中，产业结构多元化的实现离不开对当地实际情况的分析，而县乡两级政府在其中所扮演的角色具体如下：

1.环境优化者

要解决乡村产业结构单一化问题，应从环境优化方面发力。首先，农产品市场环境方面，维西县政府应积极开发维西山药、土猪、土鸡等原生态资源，瞄准市场需求，发挥维西县水、空气及土壤无污染的优势，打造维西绿色产品品牌，并利用商品展销会等平台，向消费者广泛宣传。在此基础上制定优惠政策培育和引进大型农业企业，将当地特产进行市场化开发，形成“企业＋农户＋基地”的新模式，同时依托互联网技术，打造电商平台，广开销路，实现农业产品网络化销售，助力农户增收。其次，在旅游业市场环境方面，维西县因地处三江并流地区拥有众多文化和自然遗产资源，本应大有作为，但就目前情况，由于交通不便加上对此类资源研究及应用能力不足，导致该县还未形成真正的旅游业。针对此种情况，维西县政府应抓住目前“大滇西旅游环线”建设契机，[8]投入专项财政资金修建及完善道路等基础设施，同时加快对当地自然和文化遗产资源的研究及开发，并创新策划营销手段。譬如通过建设傈僳族特色文化小镇、傈僳族非遗博物馆、在旅游景区进行傈僳族舞蹈表演及编织手工艺品等措施增加旅游收入。

2.资源提供者

任何活动的开展皆离不开资源的支持，农村产业结构优化更是如此，政府应扮演资源提供者的角色通过各种渠道提供资源。首先，政策资源方面，政府应深入分析本地区乡村发展状况，找准短板，制定具有指向性的政策，诸如为解决村民住房问题制定的移民安置政策、为推动劳务输出实现脱贫所制定的就业扶贫政策等。其次，交通资源方面，针对部分地区道路桥梁年久失修及村庄道路尚未完全覆盖等问题，维西县政府需在加大交通建设资金投入同时动员村民集资修建。对于乡村居民出行不便的问题，交通运输部门应加快各村庄公交车站点建设，科学安排车辆班次及票价，最大限度方便群众出行。最后，技术资源方面，安排技术研究专项资金进行太阳能、风能技术研究；组织人员前往中东部乡村建设示范区进行技术交流；与农业技术企业开展合作，引进先进农业技术；安排技术专家深入农村指导村民种植作物并回答村民疑问。

（二） 多方发力以强化村民参与意识、提高参与度

1.政府层面

就建设全局而言，作为行政主体的维西县乡两级政府可以通过网络媒体和印发宣传手册的形式宣传美丽乡村建设的内容以及重要性，使傈僳族地区的村民意识到政府是时刻关心自己生活的。此外应通过组织召开民主座谈会或村民会议的方式，让村民或代表就正在进行的美丽乡村建设工作提出自己的想法和建议，形成统一意见，最终由政府部门根据村民的意见解决建设工作中的问题并完善工作方案。通过以上方式使村民意识到政府是尊重群众参与权的，并且会逐渐弱化乃至根除村民的疏离感，他们的参与意识也会随之提高。

2.村民层面

首先，在人居环境改善方面，作为傈僳族乡村居民，首先应通过自我组织的形式积极参与村民公共事务，实现自组织管理。除此之外要自觉遵守村规民约，养成良好的生产生活习惯，并相互监督。具体来说，垃圾按照指定位置和种类放置、维护好农田水利灌溉等基础设施，对于污染河流及农业用地的行为按照规定给予处罚，从而为当地村民创造一个天蓝水清的生活环境。其次，在脱贫致富方面，村民应发挥艰苦奋斗的精神，不等不靠，凭借自身的努力和发挥自身才能，逐步走出贫困，过上甜美的小日子。目前在维西县永春乡庆福村已有傈僳族村民行动起来，其凭借小时候所学织篾手艺编织竹制品并逐步扩大产品种类进行售卖，最终实现脱贫，过上幸福生活。[9]这种不只是依靠政府救济而是靠自己以实际行动脱贫的精神值得村民们学习。

3.制度层面

建立和完善村民参与机制，主要途径就是以法律法规的形式规定村民在美丽乡村建设中的地位和作用，明确参与的具体形式和途径，明确具体的责任和义务，使当地村民参与乡村建设有法律依据和保障。

（三）多途径推动傈僳族农村社会组织发展

在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，可以利用自身独有的优势推进乡村建设。由于原子化病症存在，目前我国农村社会组织发展还处于起步阶段，且运转中存在较多问题，难以最大限度在美丽乡村建设中发挥作用。因此为了解决这些问题，首先需要村民在基于信任的前提下开展自我组织活动，实现自组织式治理，具体形式就是建立村民治理工作小组和乡村文明建设监督小组。其次维西县乡两级政府进一步优化制度环境，加大财政资金投入力度，同时制定有利于农村社会组织发展的政策，通过培育、引导和扶持以推动此类组织逐步走向成熟。最后建立健全监督机制，以制度化手段约束组织内部人员的行为，保证其行为与村民的根本利益相契合。

（四） 统筹资源配置

1.拓宽融资渠道

与农业相关资金需进一步整合，采取法律、经济等手段确保农业资金的落实，在多元化原则指导下采用市场招标、政策吸引企业捐助等相对成熟的融资形式为乡村建设工作提供资金支持。此外，各村应转变发展思路，利用当地优势发展旅游业、养殖业或观光农业，增加财政收入，为傈僳族地区乡村建设积累资金。

2.实现人才“外引进”和“内开发”的“双驱动”

在制定政策吸引并引进外部人才的同时，更要积极开发当地人才，实现两者相结合，形成“双驱动”模式，即在当地技术带头人的指导下，运用外来人才所拥有的新的知识，创新发展道路，推动当地经济发展。首先，应充分利用当地的阿尺木刮、傈僳音节文字等傈僳族非物质文化遗产资源为当地经济发展服务，由于这些非遗资源面临后继无人的情况，因此政府部门及社会组织应在当地设立相关技能培训学校，由非遗传承人授课，让更多人了解以培养更多专门人才，让非遗资源重获新生。其次，应设立农业技术培训班开展农业技术培训，目前在维西县叶枝镇的羊肚菌种植户积极参加相关培训，通过羊肚菌种植专家的现场示范操作和技术答疑，使这些种植户受益匪浅，相关技术能力得到提高。[10]这些新型的方式具有普适性，除维西傈僳族自治县各乡村外，还可以在各省市美丽乡村建设中加以推广。

3.以新科技推动新型农业发展

定期邀请农业专家到基层开展培训工作，向村民讲解农业新知识的方法较为常见，但由于专家培训时间较短且具有间隔性，此项举措作用仍是有限的，在互联网时代背景下更有效的途径应是大力开发农业知识学习软件，针对文化程度较低及不会使用手机的农民群众，应发放使用手册并进行专门指导，让农民了解国内外最新农业知识，实现科技兴农。同时政府也要安排专项资金，引进最新的农业器具，并通过专家指导，让农民群众实际操作。此外还应通过制定奖励性政策激励农民发明新型农业器具以进一步提高农业生产力。基于网络、新技术的举措能有效推动作为美丽乡村建设工作内容之一的“农业生产现代化”真正实现。

美丽乡村建设作为乡村治理的基本内容以及关注农村发展的中央政策目前已取得明显成效，各地农村地区旧貌换新颜，村民对于此项惠民政策都纷纷表示理解和支持。不过乡村建设因直接触及村民的利益、直接影响村民的生产生活而更加具有复杂性和特殊性，基于此，维西傈僳族自治县政府应提前做好功课，在理解中央美丽乡村建设政策内容和目标的基础上坚持差异化原则并把握好方向，在多中心治理理论的指导下主动架构与市场、村民和农村社会组织的联系，获取彼此之间的信任，实现互动合作治理，即实现政府治理和社会调节、居民自治、科技支撑的良性互动。[11]在国家治理体系治理能力现代化大背景下，美丽乡村建设工作效果如何不仅影响着村民的获得感和幸福感以及党和政府在村民心中的形象，还关系到社会治理新格局能否形成，对于作为处于脱贫冲刺阶段的维西傈僳族自治县来说，此项举措是带领当地村民奔向幸福生活的必经之路，同时也是推动诸如傈僳族这类少数民族的发展，最终逐步缩小区域间和民族间的发展差距的根本路径。