行政执法监督制度探析

徐享娥

广东格明律师事务所，广东 深圳 518000

一、法治建设现状及其背景

推进全面依法治国建设，关键在于推进行政法治建设。为深入贯彻党的十八大、十九大精神，着力推进依法治国建设，打造严格依法行政的法治政府，广东省出台的《广东省法治政府建设实施纲要（2016-2020）》和某市出台的《法治中国示范城市建设实施纲要（2017-2020）》中，均提出要深化行政执法体制改革，强化队伍建设，提高执法和服务水平，提高行政执法透明度和公信力，形成权责一致、分工合理、资源整合、执行有力的行政执法体系。同时提出要完善行政执法程序，加快建立行政执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件等。

为顺应国家法治建设发展现状，更好地规范行政执法行为，结合目前省、市法治发展的要求，中共某市某区委政法委出台了《2017年全面依法治区工作要点》，其中第17点明确指出，要创新执法司法活动监督方式，定期对区各职能部门、各街道执法情况开展执法监督检查活动。在此要求下，区委政法委聘请专业的执法监督员，正式开展对行政执法行为进行监督和检查的工作。

二、某市某区行政执法监督概况

（一）开展行政执法监督的必要性

2017年为某市某区行政元年，某市某区成立以前，在法治建设方面普遍存在着法律依据滞后、各地体制差异较大、执法权限配置不合理、公务协作体系不完善、执法队伍素质不高等问题，行政执法单位也存在惯性执法、从众执法、侥幸执法、懒惰执法等问题。尤其是2017年以来，某市某区发生多起因市政建设、土地整备、查违、安全生产等引发的集体维权事件。从不规范行政执法行为等问题造成涉访涉诉案件比例上涨中可以看出，解决行政执法存在的问题刻不容缓。

（二）某市某区行政执法监督情况总结

1.执法监督的制度模式

2.案卷存在的普遍问题

（1）案件受理和调查取证环节。在立案受理阶段，首先要做到的是登记当事人的基本情况，以保障整个行政执法工作有适格的主体，但是开展案卷评查过程中，法治监督员发现部分立案登记审批表未载明当事人基本情况，这是立案过程中的重大失误。

调查取证是整个行政执法过程中最重要的部分，取证是否充分，调查程序是否合法，都会影响到整个案件的质量，不合格的调查取证甚至会为涉法涉诉埋下隐患。法治监督员审查案卷时，发现部分现场勘验（检查）笔录缺乏“情况属实”表述，部分材料复印件未注明“与原件核对无误”字样，部分询问、检查笔录未载明案由，还有部分先行登记保存证据通知书未载明行政执法证件号码等等，这些都不符合《某市行政处罚案卷评查标准》相关规定，严重影响了相关证据的证明力。

（2）审查决定阶段。行政处罚的作出，要在有理有据的前提下，即在法律法规明确规定下才可以作出。但是法治监督员在进行案卷评查过程中，发现部分案卷责令限期整改指令书等法律文书并未注明援引法律法规，行政执法单位存在严重错误。

（3）案卷归档阶段。案卷质量的好坏很大程度上取决于案卷归档阶段是否足够细致。尽管案卷归档人员努力完善每一份案卷，但仍然存在案卷未加盖骑缝章、携带金属物、未按照时间顺序排列等问题，这些问题虽小，但都是于寻常处见功力，于细微处见真章。

3.现场执法监督发现的问题

（1）未严格按照法律程序开展执法工作。法治监督员在监督过程中发现部分执法人员未能严格做到出示工作证，其行为有违《行政处罚法》第三十七条关于执法人员调查、检查程序之规定。另外，部分行政执法人员未严格按照《行政处罚法》第三十一条将违法事实、理由依据及当事人依法享有的权利予以告知，也未按照责令整改期限进行复查。

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（2）法律规章制度不够熟悉，释法能力需进一步提升。部分执法人员部门法规不够娴熟，未能指出被检查单位违法行为所涉具体法律规定，不能够正确向被检查单位阐释相关法规。而且针对企业提出的与其自身利益相关法律问题，行政执法人员未能向相关企业提供解决现实存在问题的正确路径，执法人员的法律解释略显不足。

（3）调查取证不够规范。针对违法行为所涉当事人较多的案件，部分检查人员未能采用随机的方式抽取部分当事人进行取证，在询问当事人时，未能做到逐一单独询问当事人，也未要求利害关系人回避，整个执法过程存在不规范、不合法的问题。

（4）未能做到及时检查。由于辖区内企业较多，尽管部分执法人员基本可以做到每日一查，但未能保证每月每家企业均可接受执法部门例行检查，致使一些被检查单位违法行为在较长时期内持续存在，相关人员合法权益未能及时得以保障，某些企业违法违规现象也不能及时遏制。

三、执法监督成效

为期一年的行政执法监督结束后，某市某区各街道执法部门发生明显的变化——行政处罚案卷整理归档质量显著提高，执法人员依法履职能力日益加强。

（一）案卷归档方面

在案卷归档的每个环节，行政执法人员的归档水平都有显著提高。例如载明当事人基本情况，调查取证更加充分，更加注重调查程序的合法性，作出行政处罚决定的依据更加准确，所有案卷基本都加盖了骑缝章，案卷内容均按时间顺序排列，而且已不见携带金属物的问题。从案卷归档的方方面面看，确实有了质的提升。

（二）行政执法方面

在现场行政执法工作中，执法人员提高了行政执法透明度，完善了行政执法程序，基本配置了行政执法记录仪记录执法全过程。在开展行政执法工作过程中，更加注意规范执法行为，态度温和，释法有力，令人信服。整个行政执法过程井然有序，基本不存在初次开展执法监督时出现的种种乱象，行政执法行为也产生初步成效。

四、加强行政执法队伍建设建议

为通力解决行政执法监督过程中出现的各种问题，规范行政执法行为，扎实推进行政法治建设，建设法治中国，笔者认为应当切实加强行政执法队伍建设，提高行政执法队伍素质。

（一）稳步推进行政执法工作，总结经验

区直单位、各部门、各街道和社区行政执法部门要继续稳步扎实推进行政执法工作，为维护辖区秩序稳定提供重要法治保障。

（二）加强沟通交流学习，探索建立行政执法培训模式

各部门行政执法工作人员应当加强自身法律知识学习，夯实专业基础。此外，行政执法单位应当着力开展系统的法律规章知识培训。培训方式具体建议如下：

1.现场执法过程法律知识学习

现场执法过程中面临法律问题，应当及时与执法监督员交流学习，以案释法，现场学法。

2.课堂法律知识培训

各区直单位、各部门、街道和社区行政执法部门每个月组织一次法律知识培训，例如开展跨行政级别交流学习活动、跨领域交流学习活动、跨行政区交流学习活动、本部门内部交流与学习等。

3.培训成效检验

培训结束后，组织开展行政执法法律知识考试，将执法人员培训、学习情况作为年终考核依据。

（三）发挥典型案例的示范作用

一份优秀的案卷，能完整再现行政执法全过程。因此，笔者建议发挥典型案例的示范作用，开展行政处罚案卷跨部门交流活动，择优选择典型示范案卷，经办人分享经验，详细阐述做好规范归档案卷诀窍。此外，要建立案卷归档评优奖惩机制，对于案卷整理规范且符合市级文件相关要求的经办人，给予一定程度的奖励。

（四）强调温和执法，不断提升政府公信力

强化执法队伍建设，要求提高执法和服务水平，改进行政执法行为，对轻微违法行为以教育为主，寻求既合法又合理的有效衔接途径。同时倡导文明执法，在合法、合理前提下，寻求可操作性较强、双方均能接受的执法方式，使行政执法更加人性化，切实提高行政执法透明度和公信力。

五、总结

开展行政执法工作，是行政机关及其工作人员在行政执法时依法履行法定职责和义务。有权必有责，用权受监督。行使职权就意味着要承担相应的责任，这既是依法行政的根本标志，也是实现依法行政的关键保障，更是现代法治国家的基本要求。因此，开展行政执法监督是确保行政法治建设的重要内容，应当继续完善行政执法监督制度，使之落到实处，这样才能够更好地规范行政执法行为，提高行政执法质效，为法治中国建设添砖加瓦。