问计基层干部 给力发展改革

国家发展改革委体改所社会调查课题组

基层是承接顶层设计的“最后一公里”。近年来，随着基层治理、脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略的深入实施，基层工作越来越多、任务越来越重、标准越来越高，很多基层干部为此“白加黑”“5+2”地忙碌。与此同时，“文山会海”“痕迹主义”“任性问责”“一票否决”“频繁检查”等形式主义问题凸显，增加了基层干部负担、拖慢了基层工作效率。2019年3月11日中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（中办发〔2019〕16号），明确提出将2019年作为“基层减负年”。通知一经发出，各地区各部门各单位积极响应，紧密围绕中央改革要求，出台了一系列整改措施。那么截至目前，“基层减负”效果到底如何？基层干部对“减负”又持何种态度、有何种反应呢？

2019年，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所社会调查课题组面向基层干部开展了专项问卷调查，旨在了解基层干部对目前我国发展改革有关问题的看法，尤其是对“减负”成效的评价。课题组在全国县级以上城市中，以PPS方法随机抽取24个城市，并在每个抽中城市问卷调查10位基层干部，由专门调查人员面访，随后将问卷回收并形成数据库。本报告基于此次问卷调查数据进行结果呈现。

一、基层干部工作身份组成较为复杂，有部分人员不具备正式编制、没有相应级别。此外，基层干部的收入水平普遍较低，工作强度较大，其社会地位也有待进一步提高

本次调查问卷共采集了240个样本。其中，年龄最小的受访者为23岁，年龄最大的为59岁，平均年龄为39.3岁（见图1）。从工作身份来看，有58.3%的受访者在地方发改委部门担任干部，33.3%的人在街道（镇）担任干部，8.3%的人在填写问卷时选填了其他选项，包括：街道（镇）职工、社区委员、社区工作者等。从行政级别来看，7.9%的受访者为处级，35.8%为科级，40.0%为科级以下，16.3%为其他级别，如：事业人员、雇员、干事、借调等。

从收入来看，有超过六成（64.2%）的基层干部月收入低于5000元，仅约一成（10.4%）月收入在8000元以上（见图2），且多集中在北京市及广东省等经济发达地区。从初步线性回归结果来看，收入与行政级别存在明显相关性。

从满意度来看，受访者对自身收入水平评价的均分仅为2.66分，介于“较低”和“一般”之间更偏向后者。相比之下，受访者对其社会地位的满意度略高，但整体评价仍“一般”，均分为3.01分。此外，他们普遍感觉基层工作强度大，偏向强度“较高”水平，均分达4.41分。

二、基层干部对过去我国发展和改革在各领域取得的辉煌成就，尤其是综合国力和经济建设方面取得的巨大进步，给予了广泛肯定。同时，他们也表达了对我国未来发展和改革的强烈信心，建议未来30年，应重点从提升教育水平、保护生态环境等领域入手，全面建设社会主义现代化强国

据统计，有近半数（46.0%）的受访者认为在过去5年，我国在经济建设上取得的进步最为突出，远超过于人民生活（17.2%）、民主法治（13.8%）、社会稳定（9.2%）、精神文化（7.5%）和科技教育（6.3%）。纵观新中国成立70年以来的发展和改革历程，89.6%的受访者都认为我国进步较大的方面是综合国力，75.0%的人认为是经济建设，远高于其他各分项。相比之下，被选最少的三项为教育水平（5.4%）、对外开放（5.0%）和维护祖国统一（4.6%）。

展望今后几年我国发展，受访者对国家政治稳定最具信心，均分达到4.88分。紧随其后的是国际地位提升、国家经济增长和人民生活改善，均分分别为4.78分、4.77分和4.75分，均偏向“非常有信心”。同时，他们还表达了对今后30年建设社会主义现代化强国，应该提升的方面的看法（见图3）。进行交叉对比发现，基层干部认为，在全面建成小康社会后，今后30年的发展和改革重点应从经济建设、提高人民物质生活水平等一些前70年已经取得较大进步的领域，扩展到包括教育水平、生态保护、提升我国国际影响力等各项领域。这也印证了我国社会主要矛盾已经发生转化，下阶段应着力解决发展不平衡、不充分的问题，以满足人民日益增长的美好生活需要。

近八成基层干部认为，中美贸易争端会影响我国普通老百姓的生活，但坚信我国能妥善应对。近年来，随着中美经贸关系的快速发展，双边贸易摩擦也呈现日益加剧的趋势。本调查特别就中美贸易争端问题，询问了基层干部的看法。数据显示，有近八成（77.9%）的受访者都认为中美贸易争端会影响我国普通老百姓的生活。但有总计超过九成（93.3%）的受访者表达了对我国能够妥善应对美国对我国遏制打压的坚定信心。

三、基层干部认为当前“放管服”改革仍面临很多挑战。相比较而言，“放”的難度最大，主要体现在简政放权不够精准和承接主体能力不足上;“管”次之，问题在于如何加强事中事后监管;“服”的困难是如何进一步优化服务水平、提升服务效率

关于目前“放管服”改革面临的最大挑战，有15.7%的受访者认为是“如何进一步有针对性地简政放权”;分别有19.1%和6.4%的人认为是“权力和事项下放后，地方和基层难以承接”和“政府向社会放权后，社会组织无力承接”，这两项都关乎于政府放权后，承接主体能力问题，与“如何进一步有针对性地简政放权”可一起归为“放”，共计41.1%，占比最高。此外，有30.5%的人认为是“简政放权后，如何加强事中事后监管”，属于“管”的改革范畴。28.0%的人认为是“如何进一步优化政府服务、提升服务效率”，隶属于“服”。还有0.4%的受访者在“其他”选项中提出目前“放管服”改革面临的最大挑战在于“政府数字化改造”和“精简多余人员和机构”等。

四、据基层干部反馈，截止到目前，“基层减负”已经取得了一定的成效，尤其是在“严格控制‘一票否决”“严肃查处诬告陷害行为”两项上取得了较大的进步。然而，仍需下功夫加强对“文山会海”“过度留痕”等问题的整改力度，并持续完善问责制度和激励关怀机制。此外，数据显示，基层工作难度大、难处多问题突出，基层干部最大的痛点在于“任务重、责任大，编制少、权力小”

如表1所示，受访者评价“基层减负”成效的各分项指标的均分都达到3.00分以上。其中，得分最高的两项是“严格控制‘一票否决”“严肃查处诬告陷害行为”，均分分别为3.97分与3.95分，明显高于其他分项，接近“成效较大”水平;而“不随意要求基层填表报数、层层报材料”这一分项在所有指标中得分最低，仅为3.07分，接近“成效一般”。综合来看，“基层减负”在问责制度和激励关怀机制方面改革成效（3.68分）好于计划管理和监督检查（3.50分）与“文山会海”治理（3.43分）。关于基层工作的最大难处，有79.2%的受访者都选择了“任务重、责任大，编制少、权力小”，在各个分项中占比最高。另外，还有46.3%的人认为是“基层干部待遇差，晋升困难，工作没有干劲”。（见图4）由此可见，基层人员工作任务重、责任大、压力大、编制、待遇和晋升等问题较为突出，与上文呈现的基层干部对自身工作身份、收入水平和工作强度的反馈较为一致。

关于基层工作负担较重的主要原因，受访者给出了多种答案（见图5）。据统计，除“上级工作作风、领导方法存在问题”占比较小，为22.9%外，其他各分项差异不大，占比均在50%左右;此外，还有2.5%的人选填了其他选项，包括：“属地管理造成巨大工作压力”“信访维稳压力大”“人员不足”“基层干部年龄大，本领恐慌”“基层编制少、薪酬低、晋升困难”“形式主义，官僚主义严重等突出问题”“上级工作压力传导”等。由此可见，造成基层工作负担较重的根源有很多，只有系统综合整治，才能彻底为基层人员“减负松绑”。

五、基层干部对今后5年国家发展和改革的意见和建议

此次调研特采用开放式问题，询问基层干部对今后5年国家发展和改革的具体建议，共有84位（占总数35.0%）受访者予以作答。本报告力求能够对基层干部的宝贵意见进行真实的呈现与反馈，经分析，受访者的建议主要集中在以下几个方面。

（一）进一步深化机构和行政体制改革

受访者提出了多项改革建议，如“顶层设计要接地气”“改革应有持续性、规划性、前瞻性，防止撤并改扩、反复”“因地制宜”“持之以恒，久久为功”。“不做表面文章，注重实际效果”，并大力提倡“上层政府对基层发展和改革给予政策意见和建议”“加强对地市级发改委的指导”。在具体施政措施上，要“加快‘放管服改革”“进一步简政放权”“处理好政府和市场的关系”“加强和改善市场监管”“优化服务水平”等。

就“基层减负”问题，受访者提出要“加大对基层的投入和关注”“给基层多一些优惠支持政策”“将基层减负落到实处”。在工作内容上，要“理顺工作边界”“少开会，多下基层，多做实事”“压实责任落实”“改善推诿现象”;在基层干部队伍建设上，建议“基层工作人员的工作量与工作报酬之间的比例再合适些”“高薪养廉以提高干部工作积极性”“提高基层工作人员待遇，完善省市区公职人员福利改革”“解决事业编制、政府雇员的晋升问题”“提高基层干部的政治地位、经济待遇、社会认可度”;在基层管理上，有受访者提出属地管理难度大、小区物业管理不到位、老旧小区改造难等问题，建议要尽快完善基层各项管理制度。

（二）继续推动现代化经济体系建设

受访者建议要“加强对宏观经济趋势研判”“做到对未来的良好预期，稳定人民信心”;此外，还应“加大对基础设施建设投入”“大力发展实体经济”“进一步优化营商环境”“开启直接税改革”“完善市场化配置”“健全金融监管体系”“严肃严厉打击金融卖国行为”;同时，“加大对经济欠发达地区的税收等财政政策扶持”，坚决贯彻实施乡村振兴战略以“提高农村居民收入，提升城镇化水平”。

（三）着力保障和改善民生问题

“关爱老百姓，关注老百姓切身利益，为老百姓谋福利，让老百姓得到更多实惠”。在教育方面，要“继续加大教育投入”“切实保障教育公平城乡公平”“让孩子的书包做到真正的‘减负”等;在住房保障方面，要“加大力度调控房价，让更多年轻人为梦想奋斗”“加大保障房建设，解决‘夹心层住房问题”;在养老方面，要“加大基本养老设施投入”“完善政策制定”;在医疗卫生方面，继续“深化医疗改革”。

此外，基层干部还指出，今后5年国家的发展和改革还应要持续深化科技创新，“支持科技企业发展”“重视人才培育，提高科研人员人才待遇”;继续加强精神文明建设，“关注人民精神心理健康”“加强群众精神文明道德建设”“丰富人民精神文化”;全面推进生态文明建设，“继续加大环保整治力度”;着力发展社会主义民主政治，“完善民主法治”“促进公平”;推动形成全面开放格局，“提高对外开放水平”“加强与周边国家经济联系”“深化丝绸之路”“提高我国国际影响力”;坚定不移正风肃纪，“肃清干部队伍”。

六、结论與建议

（一）研究结论

综上所述，回顾新中国成立70年来的改革和发展历程，我国在各个领域都取得了长足的进步。近5年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，经济发展稳中求进、人民生活显著改善、民主法治建设水平不断提高、社会大局持续稳定、人民精神文化生活愈加丰富、科技教育水平蒸蒸日上。目前，在当前全球经济面临下行压力的背景下，基层干部对我国能妥善处理中美两国经贸关系信心十足。我国应积极应对，化挑战为机遇，变外部压力为发展动力。在未来30年中，着力满足人民日益增长的美好生活需要，努力解决各领域间发展不平衡、不充分问题，砥砺前行，为建设社会主义现代化强国持续奋斗。

尽管当前“放管服”“基层减负”改革取得了一定的成效，但主要还存在以下四个方面的问题。

1、基层干部收入低、晋升难

据调查数据显示，绝大多数（91.3%）受访者认为基层干部目前收入水平不佳。从工作身份和行政级别来看，基层干部编制情况复杂，有部分编制内人员，具备公务员编制或事业编制，还有部分人属于编外人员，通过劳务派遣、人事代理和公益岗位等多种方式进行聘用。除公务员编制外，其他编制人员普遍存在晋升渠道不畅，晋升空间狭窄的问题，打击了基层干部工作的积极性。“任务（负担）”带着“硬度”下来，“待遇”的“温度”仍在路上。

2、基层人少事多、权小责大

“任务重、责任大，编制少、权力小”已成为基层工作最大的痛点。行政管理体制改革不到位、当前改革发展稳定工作任务重、政绩观错位、层层加码等问题致使基层干部重担难解， 难以“减负松绑”。综合来看，既有体制机制、工作方法、能力本领等方面的问题，也有形式主义、官僚主义等作风问题，真正为基层干部“减负松绑”任重而道远。

3、“放管服”进入攻坚期

调查显示，“放”的主要问题在于简政放权不够精准、承接主体能力不足;“管”短板突出，主要體现在事中事后监管上;“服”的水平和效率也有待于进一步优化和提升。由此可见，“放管服”改革已进入深水区，全面向纵深推进仍面临多种制约性因素，涉及体制机制、工作方式、工作能力、理念等多方面的深刻变革，改革红利有待进一步释放。

4、“基层减负”不够彻底

虽在“严格控制‘一票否决”“严肃查处诬告陷害行为”等个别指标上取得较好成果，但在其他一些指标，尤其是“不随意要求基层填表报数、层层报材料”表现不好。综合来看，在“文山会海”治理、计划管理和监督检查、问责制度和激励关怀机制的各个分项上的“减负”成效有好有坏、各领域发展不均衡。

（二）对策建议

报告集中梳理总结了基层干部对今后5年我国未来发展和改革的建议。这些意见涵盖领域广泛、内容朴实详实，反映了基层干部内心的真实诉求，具有极大的借鉴意义。因此，本报告不再赘述对我国宏观发展和改革方向的政策建议，仅针对问卷呈现出的“放管服”“基层减负”改革的突出问题，提出几点对策。

1、加强基层干部队伍建设，精准施策，解决“后顾之忧”

一是提升工资待遇，完善保障机制。将工资调整重点向基层倾斜，落实基层工作补贴制度，建立激励保障机制，稳定基层工作队伍;二是弥合编制壁垒，疏通晋升渠道。对编内人员，要落实机关公务员职务与职级并行制度，完善基层事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，坚持竞争性选拔、分类选拔，定期选拔，打破基层干部上升“天花板”，激发基层人才活力。对编外人员，可根据个人工作表现，参照事业编制标准提升编外人员待遇，或者探索稳定的工资增长机制，使其能够安心投入日常工作;三是倾听基层心声，及时回应关切。对基层干部所面临的各类问题、难题换位思考，缓解“心理高压”，减负赋能，将严管与厚爱结合，“让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头”。

2、深化“放管服”改革，“三管齐下”，破解痛点难点

一是在“放”上，要进一步下放行政权，用受访的基层干部的话说，就是要“给抓改革的干部一定的权力，保护其改革热情”。与此同时，加强对基层的战略规划和规范指导，以问题为导向提高简政放权的针对性和有效性。同时，努力培育地方和基层以及社会组织等承接主体能力，确保“放权后”，能“接得住”“做得好”;二是在“管”上，要创新监管理念和方式，加快实现市场监管领域“双随机、一公开”监管全覆盖，完善信用监管机制，推进跨部门联合监管和“互联网+监管”等，全面提升事中事后监管水平和效率，“管”出公平和秩序;三是在“服”上，要着力提升政府服务效能，提高服务质量，持续开展减证便民行动，推进线上线下融合，完善“一窗办理”服务模式，打造全国一体化政务服务平台，以优化服务“服”出便利和品质，从更深层次更好满足人民群众对美好生活的需要。

3、进一步推进“基层减负”，靶向发力，切实减负松绑

一是持续加大力度整治形式主义、官僚主义，巩固已取得的改革成果，并建立长效机制防止“文山会海”、督查检查考核过多过频、“过度留痕”、干部不敢担当作为等问题反弹回潮，针对日常工作中的具体表现对症下药、多措并举、综合施策;二是完善基层事务管理制度，及时对基层干部反映的“属地管理难度大”“小区物业管理不到位”“老旧小区改造难”等一系列基层工作困难予以回应，并“明确责任、细化分工”，纾解基层单位行政事务和社会管理事务压力;三是扩大公共服务市场开放。以“创新社区治理模式”为契机，比照社区工作事项“四张清单”，将“政府可向社区购买服务事项清单”中的服务内容，通过购买服务方式，交由社会力量承办，在打造共建共治共享的社会治理格局的同时，切实为基层“减负松绑”“加油增效”。

（课题负责人：银温泉、胡杰成;执笔人：刘凡熙）