我国废弃物二元利用市场体系成因及特点

摘 要：当前，在我国废家电、废铅蓄电池、废旧汽车等大多数废弃物仍是有价商品，市场自发形成了完整的有价废弃物回收利用体系。为规范废弃物回收利用行为，政府通过推行生产者责任延伸制度等政策制度体系。但随着政府政策推行，客观形成了废弃物二元利用的市场体系结构。本文致力于基于废弃物有价商品属性，通过构建博弈模型分析二元利用市场体系形成的原因和运行特点，并在此基础上提出了有针对性的意见和建议。

关键词：废弃物回收利用 二元利用市场体系 生产者责任延伸制度

2020年3月，欧委会发布新循环经济行动计划，预计未来四十年，全球生物量、化石燃料、金属和矿物等材料的消费量将翻一番，而预计到2050年，每年的废物产生量将增加70%。提出，欧盟需要加快向再生增长模式的过渡，在未来十年中将循环材料使用量将翻一番，到2050年实现气候中立和将经济增长与资源利用脱钩[1]。目前，我国已是全球资源开采消耗体量大、增量大、份额最大的国家。1970年，我国DMC仅为21.3亿吨，占全球资源开采的比重仅为7.9%，到2017年增加到了351.9亿吨，增加了15.5倍，占全球资源开采的比重增加到38.2%[2]。

目前，再生资源已成为我国重要的资源来源。根据有关行业协会统计数据，2010-2017年，我国累计利用一般工业固体废弃物达150亿吨。根据商务部有关数据显示，2018年我国十类再生资源回收总量3.2亿吨，同比增长14.2%;回收总值为8704.6亿元，同比增长15.3%[3-4]。但我国废弃物整体利用率不高，技术水平还有待提高，二次污染现象还时有发生。为加强废弃物管理，推动废弃物资源化利用，我国出台了一系列政策措施，并于2012年实施了废弃电器电子产品处理基金制度，致力于构建起废弃物规范利用体系。但通过多年运行，出现了“正规利用体系”与“非正规利用体系”二元利用体系并存的现象，影响了政策的执行和实施效果。

党的十九届四中全会提出，要健全资源节约集约循环利用政策体系，普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。因此，对我国废弃物二元利用体系成因和特点进行分析，对下一步完善我国废弃物利用政策制度体系具有重要意义。

一、在我国多数废弃物仍有一定经济价值

废弃物是产品废弃后的产物，天然具有资源属性，但如果不能进行有效回收和处置利用，又会对环境造成影响，因此具有环境属性。废弃物的经济价值是一个相对概念，具有鲜明的时间和空间特征，是在一定的技术经济条件下的阶段性特征，在特定的历史阶段和特定的地域范围内呈现出资源性占主导地位或环境属性占主导地位的特征，但随着技术经济条件的变化，资源性和污染性之间是可以相互转化的。

（一）废弃物经济价值具有一定的时空相对性

从时间角度看，某种废弃物呈现污染性占主导仅是在目前的科学技术和经济条件下无法加以利用，但随着时间的推移、科学技术的发展，以及社会经济环境的变化，今天的污染物可能成为明天的再生资源。比如，目前我国废荧光灯、干电池、纸基复合包装物等，在现行技术经济条件下，对这些废弃物进行加工处理所获得的再生原料价值难以弥补加工处理成本，大都被当做垃圾做填埋或焚烧处理，仅有小部分企业在尝试进行资源化利用。

从空间角度看，废弃物仅仅是相对于某一生产过程或某一市场主体没有使用价值，而并非在一切过程或一切方面都没有使用价值。一种过程的废物，往往可以成为另一种过程的原料。如燃煤发电或炼钢过程中产生的粉煤灰、冶炼渣等废弃物就可以作为水泥等新型建材的原料。再如比如目前我国废电器电子产品、报废汽车、废饮料瓶等都是资源性占主导地位，废旧干电池、废酒瓶、废弃复合包装物、废旧家具等都是污染性占主导地位。但是在美国、日本、欧盟等发达国家由于劳动力等成本较高，废弃塑料瓶加工处理基本无利可图，属于需要处理的污染物，因此对于这些国家或地区来说废弃饮料瓶的污染性占主导地位。

（二）目前我国废弃物仍具有一定经济价值

目前，在我国废弃电器电子产品、报废汽车等大多数废弃物拆解加工后可生产废钢铁、废塑料、废有色金属等再生原材料，仍具有一定的价值和使用价值，属于有价商品，即废弃物的资源属性。由于废弃物仍存在经济价值，对废弃物进行回收、处理和再生利用需要付出一定的经济成本，拆解所得的再生资源具有一定的经济价值。经济成本和经济价值的对比关系会随着经济社会发展而不断变化，当成本小于收益时，市场主体为获取经济利益就会对废弃物进行回收和拆解利用，从而自发形成一个从废弃物回收到处置到再生利用的完整的废弃物回收利用体系。

需要指出的是，废弃物回收利用进入门槛相对较低，当废弃物存在经济价值的情况下，社会上存在大量的从事废弃物回收利用的企业和个人，他们按照下游市场经营主体收购价格的高低决定废弃物的流向。据有关部门数据显示，我国再生资源回收利用企业多达10万家，2018年回收利用各類再生资源达到2.82亿吨，价值高达6700多亿元 数据来源：我国再生资源回收利用行业发展报告（2018）商务部流通业发展司。。这些企业中，多数规模较小，技术工艺设备落后，长期游离于政府监管之外，监督管理难度极大。

二、二元利用体系形成原因分析

下面，我们基于我国废弃物仍具有一定经济价值的市场特点，通过构建博弈模型来分析二元利用体系的形成机理。

（一）博弈主体界定

我国废弃物回收利用行为相关主体主要有政府、产品生产企业、消费者、回收企业和拆解企业。在我国废弃物回收利用政策是由政府确定的，一般由政府强制推行，生产企业只是这一制度的被动接受者。消费者作为废弃物的产生主体，主要依据回收价格高低对废弃物进行销售，其行为选择单一。为分析简便，我们将回收企业和拆解企业作为一个整体看待，但这并不会影响我们的分析结果，因为我们主要分析的目的是找出现有回收利用企业在政府实施生产者责任延伸制度（Extended producer responsibility，EPR）制度时的行为决策如何导致二元利用市场体系的形成。

（二）博弈行为分析

根据我国目前废弃物回收利用市场的现实条件，我们做出如下假设：

1.废弃物回收利用企业符合理性人假设，既以利润最大化为原则进行决策。

2.对于废弃物回收利用企业，每个企业的单位成本相同，且其所生产产品的市场需求都是线性的。

因此，政府的策略选择有“实施EPR制度”和“不实施EPR制度”，回收利用企业的策略选择有“加入EPR制度”和“不加入EPR制度”，由此得到此博弈的战略空间组合如表1所示。

根据上面的策略矩阵，我们可以得出参与双方的支付矩阵如表2所示：

政府是否实施EPR制度取决于，政府实施EPR制度时获得的相对于未实施EPR制度时社会效应的增加，也就是Us>Cg时政府会选择实施EPR制度。

而一旦政府选择实施EPR制度，现有回收利用企业选择加入，会得到政府给予的激励补贴，但由于监管更加严格，也会产生额外环境成本。因此，只有激励补贴额度大于其增加的额外环境成本，即F>E时，现有回收利用企业才会选择加入EPR制度。

（三）均衡分析及结论

下面，我们就计算回收利用企业的最优策略选择及其均衡条件。

1. EPR制度实施前拆解企业均衡条件分析

EPR制度实施前，我们设定废弃物回收利用企业总数为N，某一回收利用企业i的生产函数为P2=a-b∑Ni=1qi，a>0，b>0;成本函数为：C2=（c+P3）qi;则该回收利用企业i利润函数为：

2. EPR制度实施后拆解企业均衡条件分析

结论：为了保证EPR制度有效运行，引导废弃物回收利用企业加入，政府给予的单位产品激励补贴必须大于增加的额外环境成本。

目前，废弃物利用方式分为两种：即原料化利用和二手零部件直接利用。原料化利用是指通过对废弃产品拆解加工变成再生塑料、再生金属等工业原料的利用方式;二手零部件直接利用是指对废弃产品关键高价值零部件进行直接利用，用于新产品生产的利用方式。

需要注意的是，由于我国目前对二手零部件的相关标准和管理规范缺失，致使二手零部件直接再利用一直处于监管真空状态，形成了二手零部件拆解利用的灰色利益链条，而正规拆解企业由于受到严格监管则无法对拆解零部件进行直接利用，只能进行原料化利用。在市场上，二手零部件的利用价值要远远大于再生原料的价值，这样就导致现有回收利用企业尽管不加入EPR制度，却仍可以通过二手零部件销售获得较高的产品收益，从而在市场上可以继续生存。

实际情况变成：政府给予回收利用企业的激励补贴F，不仅要大于增加的额外环境成本E，还要大于灰色利用所获得的收益，一旦政府激励政策不能满足上述要求，就会形成二元利用市场体系结构。既一部分回收利用企业选择加入EPR制度的“正规回收利用企业”与不加入EPR制度的“非正规回收利用企业”并存的二元利用体系。

三、二元利用市场体系运行特点

我国在推行EPR制度时必将面临“非正规”回收利用体系的冲击，这与发达国家的制度推行情况存在本质差异，废弃物二元利用市场体系运行呈现出一些显著特点[5]。

（一）废弃物采取售卖方式处置

在发达国家，消费者在产品废弃后普遍需要付费处置，基本没有售卖的，废弃物流向政府指定的回收处理者，运行较为规范。但在我国由于多数废弃物仍是有价商品，消费者在产品废弃后普遍进行售卖处置，下游回收者需要采取竞价购买的方式才能从上游环节获得废弃物，废弃物的流向会随着下游环节的出价高低而改变流向，既可能流向“正规回收利用体系”，也可能流向“非正规回收利用体系”，“正规拆解处理者”与“非正规拆解处理者”之间存在废弃物收购环节的价格竞争关系。

（二）对回收利用实行有限准入管理

目前，国际上对环保领域普遍施行的是较为严格的准入管理制度，以纠正环保领域市场失灵的问题[97]。在废弃物回收利用领域，发达国家和地区也普遍实行了资质管理制度。如日本《废弃物处理法》规定，普通废弃物的处理业（收集、运输或处理）实行市镇村长批准制度，工业废弃物处理业（收集、运输或处理）实行都道府县知事批准制。目前，我国在废弃物回收环节，基本实行社会化回收，没有进行资质管理，导致仍以个体回收、流动回收为主，规范化、组织化程度低;在废弃物处置环节，仅对废弃电器电子产品处理企业、铅酸蓄电池等危险废物处理企业实行了资质管理制度，在其他品种上还没有建立起准入管理制度。结果导致回收环节与利用环节脱节，处理厂商缺乏对废弃物的掌控能力。

（三）容易发生“劣企驱逐良企”的现象

在我国，由于存在一个废弃物回收利用的完整市场体系，这一体系下的市场主体多数是作坊式小企业或个体户，导致政府监管无法全面覆盖。这些回收利用主体普遍存在环保不到位、偷税漏税等问题。而正規拆解处理者环境治理设施完善，生产经营较为规范，受到政府部门的严格监管。这种二元利用市场体系结构，客观上形成了“非正规拆解处理者”生产经营成本远远低于“正规拆解处理者”的现象，使得正规拆解处理者在竞争中处于劣势，EPR制度推行过程中将面临来自现有回收处理者的直接竞争，政策将出现一定的效率损失。

（四）费率测算时受非正规回收体系影响

发达国家废弃物多属于“无价商品”，没有经济价值，政府在推行EPR制度过程中，费率测算主要考虑的因素是废弃物的回收处理成本。在我国废弃物多属于“有价商品”，有市场经济价值，政府在推行EPR制度过程中，费率测算不仅要考虑废弃物的回收处理成本，还要考虑“非正规回收处理者”收购价格影响。如，目标制下废弃物的回收率不仅受生产者资本投入和单位废弃物和回收成本和处理成本的影响，还要受非正规回收体系废弃物回收价格的影响;基金制下基金的征补费率不仅受回收成本、处置成本、基金管理成本和处理所获得的收益的影响，还要受回收时支付上游环节购进价格和非正规回收者购买价格的影响;押金制下押金额的确定不仅要考虑社会边际成本，更要考虑消费者出售价格。

四、促进我国废弃物资源化利用的有关建议

（一）完善法律法规建设，发挥好政府引导作用

在二元市场体系下，推行EPR制度不是简单的对传统市场主体行为进行规范，不是在原有市场体系上进行制度完善，而是要构建以EPR制度为核心的有限主体、有效运行、有效监管的市场体系，因此政策推行会受到传统市场自发形成的市场体系的冲击。中国在EPR制度实施初期，面对非正规回收利用体系的冲击，要制定和完善相应的法律法规，加大对制度推行的政策扶持，强化政府的引导作用。具体要求如下：一是加强法律法规建设，根据中国废弃物回收处理市场的特点、废弃物的属性以及基金制度、押金返还制度、目标管理制度的适用范围等对不同类型的废弃物制定相应的回收处理法律法規，明确各市场主体的责任、义务和违规处罚措施，规范市场秩序，使得制度运行有法可依，增强制度实施的强制力和约束力，为EPR制度的推行奠定良好的法规基础;二是加大对正规回收利用体系建设的财政支持力度，支持正规回收渠道和正规拆解处理中心的建设和发展;三是在EPR政策实施初期对正规回收处理机构给予税收优惠支持，提高正规体系的市场竞争力，加强政策引导力量，引导废弃物资源流向正规回收利用体系，确保制度有效稳定运行。

（二）构建以生产者责任为核心，相关主体责任共担的分担机制

在发达国家和地区单一市场体系下，延伸责任传导机制较为顺畅。在EPR制度推行过程中，只要将延伸责任落实到生产者，延伸责任就会通过市场化手段传导到产品设计、流通、消费和废弃后处置利用等环节，建立起一个基于市场化的责任分担机制。在中国二元市场体系下，销售商、消费者、回收者、处理利用者的行为均以利益为导向，会根据正规体系和非正规体系的经济收益决定各自的废弃物处理行为，游离于正规体系和非正规体系之间。因此，中国在EPR制度推行过程中，不仅要强调生产者责任，更要对销售商、消费者、回收者、处理利用者等相关主体行为进行规范，即在生产者在承担主要回收处理责任的同时，要求消费者将废弃物进行分类投放，或承担一定的废弃物运输和处理费用，要求销售商对所销售产品的包装物和废弃物进行回收，承担协助生产厂商建立回收渠道、设置回收点的责任，要求回收者和处理者达到一定的技术标准，并建立信息传输系统，便于政府进行监督和评估，以此建立以生产者责任为核心、相关主体责任共担的责任分担机制。

（三）加强市场监管，建立公平的市场竞争环境

当前，中国废弃物回收利用仍是一个盈利性行业，存在众多回收利用主体。在回收环节，完全实行社会化回收，基本没有准入管理;在利用环节，只在铅酸蓄电池、废弃电器电子产品等领域实行了准入管理，其他品种没有实现准入管理。目前，中国市场上存在着众多的流动回收商贩、作坊式小企业等非正规回收处理主体，监管难度极大，在EPR制度推行过程中，不仅要加强对正规体系的监督和管理，更要加强对非正规回收主体和利用主体的监管，如对技术不达标的作坊式处理企业进行罚款和查封，以减少非正规处理者造成的二次污染问题，同时减轻正规处理企业的竞争压力，创造一个公平的市场竞争环境。只有解决“劣企驱逐良企”的问题，引导废弃物回收利用主体行为的规范，才能实现回收处理市场的有序运行促进EPR制度的有效推行，实现产品对环境的影响最小化。

参考文献：

[1]Circular Economy Action Plan——The European Green Deal[R]. European commission.2020.03.

[2]王红，吴滨.全球物质资源利用变化趋势分析[J].重庆理工大学学报（ 社会科学） ， 2019（ 12） ： 37 -47.

[3]商务部流通业发展司.我国再生资源回收利用行业发展报告（2018）[R].废钢论坛.2018（04）：10-14.

[4]联合国环境署.全球资源展望2019：自然资源与我们想要的未来. http：//www.resourcepanel.org/report/global-resources-outlook.

[5]张德元.生产者责任延伸制度——理论与实践[M].经济科学出版社（2019）：263-265.

〔本文系科技部“固废资源化专项”课题“产品全生命周期识别溯源体系及绩效评价技术”（课题编号：2018YFC 1902705）阶段性研究成果〕

（张德元，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所）