国有资本经营预算制度：历史演变、动机和实施绩效

李良艳 陈艳辉

摘 要：国有资本经营预算制度实施有效解决了国有资本经营中存在的所有者虚位、帝国建造等深层次问题，进一步完善了国有企业同国家之间的分配关系，有利于国有资本优化配置。实施绩效分析显示，国有资本经营预算收入除极个别年份小幅下降外均成上涨趋势，预算支出的范围不断扩大，国家宏观调控职能得到有效发挥。下一步我国仍要继续完善国有资本经营预算制度，千方百计提高国有企业的利润率，走高质量发展之路。

关键词：国有资本经营预算 制度演变 实施绩效

国有资本经营预算管理制度是国家以所有者身份对国有资本分配过程做出的重大调整，是政府预算改革的重要组成部分，它的实施有利于推进国有资本管理体制改革和完善国有企业收入分配制度，增强政府在宏观调控中的财政职能。

一、国有资本经营预算制度的历史演变

1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立国有资产经营预算这一机制，在完善我国国有资本产权归属和委托经营问题上迈出了关键一步。2002年党的十六大后，中央继续调整国有经济布局和结构，国有资产管理体制改革不断深入，十六大报告确定中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责。①在这一号召指引下，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人和监管者职责，标志着国有资产管理所有者、国有资本出资者和监管者、国有控股和参股企业三级分层的管理体制和财务体制初步建立，直到现在，我国国有资产运营管理仍然按照当时这一框架体系运作。

2007年国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》，《意见》中对国有资本经营预算的收支范围、编制审批、职责分工和组织实施做出相应规定。这意味着我国正式开始建立国有资本经营预算制度，终结了国有企业同国家之间“缴税留利”的分配关系，中央企业在除了缴税之外，开始向国家分红，并且，中央本级国有资本经营预算当年进行试点。此后，为保证国有资本经营预算制度的法律效力，2008年我国通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，将建立健全国有资本经营预算制度的基本框架纳入其中，为我国国有资本经营预算制度提供法律保障。2010财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，提出进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，将广东省农垦集团公司、中国出版集团公司等企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。也就是从这年开始，部分地方开始正式编制省级国有资本经营预算。党的十八届三中全会提出完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，将支出更多投向保障和民生方面。2015年，《预算法》修订实施明确了国有资本经营预算制度的法律定位。在这一要求下，为加强和规范中央部门及中央企业经营预算管理，优化国有资本配置，2016年财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，规定了预算收支范围、预算编制和批复、预算执行和决算、预算绩效管理与监督检查。同以往相比，这次印发通知强调了国有资本经营预算支出方向，并对预算编制事前、事中、事后的合规化做出相应说明。

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中强调：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化，结构调整、战略重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”十九大报告，2017，表明我国在国有资产管理过程中将以管资本和资产的保值增值为主要改革方向，不断完善国有资本经营预算制度将是我国资产管理中现实选择。2019年，国资委发布了《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》，专门对经营预算支出进行分类管理，旨在提高国有资本预算资金使用效率和取得的社会效用。

二、国有资本经营预算制度实施的动机

1994年国有企业实施“缴税留利”税收政策后，把税后利润留在企业内部，为自身进一步发展提供了大量流动性，企业留下的利润可以用来扩大投资或改善职工福利，这样的做法有利于企业运营效率提高和规模扩大。随着国有企业，尤其中央企业的做强做大，国有资本盈利能力不断提高的同时，也产生了过度投资、在职消费、资金使用效率低下等一系列问题。产生上述问题的根源主要在于我国国有资本经营中“所有者虚位”“出资者缺位”“委托代理”以及“帝国建造”等深层次原因。

中国是公有制为主体的社会主义国家，国有资本是公有制中最重要的组成部分，国有资本真正所有者是国家，但是国家是一个政治范畴，不具有事实上的人格，国家虽然作为国有资本的所有者，但并没有以所有者的身份真实参与到国资国企的管理中，除了上缴的税收，国家作为所有者并没有参与到税后利润的分配。同时，国家作为国有企业的所有者同一般企业的所有者不同，国家具有双重身份特征，除了国有资产所有者角色，还兼具政权行使者身份，肩负社会管理职能，意味着国家同时承担了社会福利最大化和国有资本保值增值两种职责，导致了国有资本“所有者虚位”“出资者缺位”问题的产生。

国有企业管理者和国家所有者之间是委托代理关系。依据代理理论，在所有权和经营权分离的情况下，管理者和所有者之间存在着严重的代理问题，管理者可能处于私利进行非理性投资。在我国国有企业中，管理者实行薪酬管制制度，由于激励机制不完善容易导致管理者道德风险，通过在职消费等隐性激励来弥补显性激励不足。国有企业现代企业制度还未完全建立起来，国有企业高管任免通常由政府制定，有时出于职位安全动机和个人利益最大化，在企业经营和投资决策过程中会更多考虑政治成效上的因素，造成過度投资或投资不足，使资本投资效率低下，大量留存利润得不到合理利用和配置，损害了国家所有者利益，阻碍了我国国企改革进度和进一步做强做优做大的目标。同时，在国家参与国有资本收益分配之前，有些央企内部留存了大量资金，由于内部层级设置复杂，监管部门很难做到对管理层的有效监管，存在监管的错位，给企业管理者提供了寻租空间，国有企业管理者在委托代理关系存续期间产生了“帝国建造”“权利寻租”“在职消费”等严重问题。

理论上来讲，国家作为国有资本的所有者，有权要求参与企业税后利润分配和重新配置，从中微观层面可以健全政府作为国有企业所有者参与国有资本重新配置，实现国有资本所有者到位，减少信息不对称和道德风险，改善“所有者虚位”和“委托代理”等问题。宏观层面上，国家参与国有资本经营利润分配增加了可支配收入，为国家加大宏观调控力度提供了最重要的资金支持。通过国家再次分配和转移支付，缓解市场经济发展过程中带来的矛盾，增强国有企业的效率投资，引导社会经济健康发展。因此，我国运行国有资本经营预算制度，既是构建我国国有资本全口径预算体系的重要一环，也是国家财务监管的有效方法和手段，更是国有资产管理体制改革的重大突破。

三、国有资本经营预算制度实施的绩效评价

（一）国有资本经营预算收入分析

2007年我国开始试运行国有经营预算制度，此后三年我国国有资本经营预算收入主要来源于试运行范围内中央企业的税后利润，其中，2007年139.9亿元，2008年443.6亿元，2009年988.7亿元（其中包括电信企业重组专项资本收益600亿元），环比增长217.9%、122.9%，共上缴国有资本收益1572.2亿元。在预算支出方面，主要投向国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等方面。

为进一步增强国有资本经营预算制度的透明度，2013年财政部开始披露中央国有资本经营决算具体信息。2013年全国国有资本经营预算收入总额为1651亿，中央国有资本经营收入1058.43亿元，其中利润收入占中央国有资本收入的98.2%，其他收入来自产权转让、股利和股息、清算，仅占1.8%。国有资本经营预算支出1514亿，其中，中央国有资本预算支出978.19亿。从中央国有资本的经营预算支出范围来看，重点向国有经济结构调整，特别是关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点项目倾斜，其他投向产业升级和发展、境外投资及对外经济技术合作、困难企业职工补助以及调入公共财政预算用于社保等民生支出。

2014年我国提高国有资本经营预算的收取比例，全国国有资本经营预算收入除2017年有小幅度下降外，其余年份均呈上涨趋势，但上涨幅度并不明显。值得注意的是，2019年国有资本经营预算收入突然大幅度上涨，由2018年2900亿元升至3960亿元，增长36.6%。具体来看，地方国有资本预算收入增长显著，成绩斐然，从2014年613亿元增加到2019年2324亿元，几乎翻了两番，中央国有资本收入增长趋势从总体来看并不显著，甚至出现反复，经历了2015年增长后，收入逐年下降，2017年达到最低点1244亿元，2018年中央国有资本预算收入虽然达到1636亿元，但也只和2015年的收入水平基本持平，表明中央国有经营预算收入增长空间还有待进一步提升。

（二）国有资本经营预算支出剖析

相对于全国国有资本经营预算收入上涨，全国国有资本经营预算支出变化并不明显，支出范围保持在每年2000亿—2300亿之间。地方国有资本支出变化总体呈上升趋势，但中央国有资本预算支出变动十分明显，2014年到2019年的支出数额分别为1419亿、1235亿、937亿、766亿、1025亿，变化原因除了中央经营预算收入减少外，更主要的是因为加大了对社会保障民生支出以及地方转移支付。其中，2014年调入一般公共预算用于社会保障等民生支出184亿元，增长183.1%，2015年公共预算民生支出增至230亿元并对地方转移支付124.3亿元，2016对地方转移支付513.53亿元、向一般公共预算调出246亿元，2017年地方转移支付235.37亿元且向一般公共预算调出257亿元，2018年地方转移支付86.88亿元、调入一般公共预算321.54亿元。2016年以来，国有资本预算编制开始公布地方国有资本经营预算支出外向一般公共预算调出数量，当年是246.91亿元，2017年310.61亿元，2018年增加至432.45亿元，表明地方国有资本对民生的支持力度进一步加大。

通过中央和地方国有资本经营支出结构来看，虽然中央国有资本本级支出低于地方国有资本经营支出，但按照收入比例来看支出的话，中央国有资本在我国再分配中的作用明显加强，特别是中央国有资本，虽然经营收入增长慢于地方国有资本，但在国家再分配，发挥宏观调控职能方面的作用要明显大于地方国有资本。从中央国有资本支出状况上看，分为中央国有资本经营预算支出和向一般公共预算调出两大块，主要支出是前者。中国国有资本经营支出包括中央本级支出和中央对地方转移支付，其中最关键和重要的支出是本级支出。中央本级支出最大一块是用于解决历史遗留问题及改革成本;其次是国有企业资本金注入，用于国有经济结构调整、支持装备制造业发展以及其他;中央对地方转移支付主要用于支持地方国有企业安全生产能力建设以及中央下放企业“三供一业”移交补助等，国有资本经营预算调出资金是调入一般公共预算用于保障和改善民生。

目前国有企业的债务杠杆率比较高，存在着庞大债务负担，国有企业的高杠杆已经成为我国重大风险隐患。随着我国经济下行压力进一步加大，国有企业还存在部分僵尸企业尚未处理完成，债转股进程还在推进，无疑加大了国资国企债务风险压力，这样的现实状况削弱了国有企业利润和价值创造，尤其当存在过度负债的情况下，与预算制度既定的实施效果产生一定差距。此外，国有资本经营预算绩效评价体系还有待进一步补充和完善，随着国有资本收益逐年增长，建立科学、规范的评价机制不仅有利于经营预算收入增加，而且还可以提高国有资源配置效率。

四、建议

（一）结合行业和企业变化综合研判，合理安排上缴比例

现有国有资本收益是按照2014年规定的上缴比例，比例偏低并且规定相对简单宽泛，是按照所属行业收取，并未把企业自身的经营动态变化考虑其中，导致上缴比例对企业价值创造影响并不显著。因此，为进一步完善我国国有资本经营预算制度，在提高上缴比例、扩大国有资本收取范围的基础上，也要考虑國有企业类型、功能、行业内的竞争因素以及自身的实际经营状况，实现精细化、动态化管理，区别对待，防止“一刀切”和“鞭打快牛”现象的产生。国有企业高负债直接关系到经营运算制度的实施效果，要加快企业淘汰落后产能，推进兼并重组。由于有些僵尸企业还兼具社会责任，一旦处理会引发强烈阵痛，有些地方还在力保，这是要不得的，要积极推进国有企业债转股，弱化政府隐性担保，建立多元化的融资渠道，强化国有企业的市场风险意识和抗击风险能力，落实资本经营责任，提高企业资本使用和运营效率。

（二）完善管理层激励机制，发挥对国有资本收益上缴的正向促进作用

强化激励约束，实现管理层业绩考核、薪酬分配与国有资本经营预算制度的协调发展。针对目前管理层激励机制不足问题，探索分层的股权激励计划，尝试建立适合国资国企的多轨制管理层激励机制。通过股权激励使管理层减少逆向选择所导致的非理性投资、过度或提前消费、利润转移等问题，同时，将国有资本预算结果同职位升迁挂钩，从而真正达到企业价值创造和管理层个人利益目标相一致。加快建立现代企业制度，发挥党组织在企业管理中的积极作用，压缩管理层可操作空间，在提升国有企业治理水平的同时，也要加强内部和外部的监管力度，有效约束企业管理者作为代理人的行为，建立国有企业问责机制。

（三）健全国有资本预算执行监督、绩效考核制度，合理安排收支

国有经营预算资金考核基础性要求是资本的保值增值，但在国有资本预算绩效评价制度中的根本目的还是在于国家宏观调控职能的发挥，这一点尤其体现在国有资本收益支出过程中。在预算评价指标体系构建中要建立自上而下和自下而上双向评价机制，增加评价绩效的有效性。评价主体包含国有企业、国资委和财政部，要根据评价主体的不同制定相宜的评价内容，增加评价内容的针对性，对于企业来讲，评价侧重企业发展战略、项目运作以及经营成效，国资委是国家出资人角色，重点在国资预算管理和监督的完备性和有效性，而对于财政部是宏观管理者的身份，偏重整体上统筹以及对制定支出方向的实施效果，同时，也要与国有企业自评相结合，建立一套完备的事前、事中、事后国有资本经营预算绩效评价指标体系。

参考文献：

[1]邓力平，邓秋云.国有资本经营预算：基于“交叉提供”模式的理解[J].当代财经，2017（8）.

[2]陈艳利，梁田等.国有资本经营预算制度、管理层激励与企业价值创造[J].山西财经大学学报，2018（6）.

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[4]陈艳利，姜艳峰.国有资本经营预算制度、过度负债与企业价值创造[J].财经问题研究，2017（02）.

[5]李春瑜.国有资本经营预算支出绩效评价的几个基本问题[J].地方财政研究，2018（8）.

〔本文系中共广东省委党校（行政学院）2018年校院一般课题“人民币即期汇率市场与境外期货市场溢出效应研究”（项目编号：XYYB201804）阶段性成果〕

〔李良艳，中共广东省委党校（广东行政学院）经济学教研部。陈艳辉（通讯作者），中公教育集团〕