深度贫困县脱贫对策研究

蒋国伟 苏武峥 丁建国

摘    要：扶贫的关键是明确致贫原因，根据不同的致贫因素，提出相应的解决措施，达到精准脱贫。本文通过对X县贫困人口现状的梳理和分析，发现X县脱贫攻坚效果显著但是质量不高，脱贫人口还存在返贫风险，脱贫户自我持续发展和稳定脱贫还需加强;同时，根据导致贫困发生的原因，开展贫困制约因素的分析;最后，结合脱贫攻坚中存在的问题，提出X县做好下一步脱贫攻坚工作的措施建议，为新疆南疆地区贫困县脱贫提供参考，助力脱贫攻坚。

关键词：新疆南疆;脱贫;致贫因素;对策研究

中图分类号：F323.8          文献标识码：A         DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.08.007

Abstract： The key of poverty alleviation is to clarify the causes of poverty， and according to different causes of poverty， put forward corresponding solutions to achieve accurate poverty alleviation. Through combing and analyzing the current situation of the poor population in County X， this article found that County X had a significant achievement on poverty alleviation but the quality was not high. The poverty-relief population still had the risk of returning to poverty. Self-sustainable development of poverty-stricken households and stable poverty eradication need to be strengthened. At the same time， based on the causes of poverty， analysis of poverty constraints were carried out; Finally， combined with the problems existing in poverty alleviation， the countermeasures and suggestions for County X to do the next step in poverty alleviation work were put forward to provide reference for poverty alleviation in poverty-stricken counties in the southern Xinjiang region， and help poverty alleviation.

Key words： South Xinjiang; poverty-alleviation; poverty factors; countermeasure research

近年来，我国脱贫攻坚事业取得了显著的成绩，经过不懈努力，农村贫困面貌发生了很大变化，农村贫困人口“两不愁三保障”基本得到解决，贫困人口收入大幅增加，住房安全保障不断加强，综合社会保障水平稳步提升，生产生活条件明显改善。但剩余贫困人口都是一些特殊困难群体，受教育程度低，无职业技能，观念落后，大都从事传统农业生产，增收渠道狭窄，部分贫困群众没有劳动能力，还有部分贫困群众长期养成的“等、靠、要”思想，给脱贫攻坚带来巨大挑战。国内众多专家学者，立足我国实际，积极分析贫困成因，探寻脱贫之路，提出对策建议。程厚思等[1]认为，少数民族地区农村经济发展的落后，主要由于地域的封闭性而导致经济、技术及文化价值观念的封闭性，从而使其跌入了一个社会经济封闭发展的“孤岛”陷阱。黄颂文[2]认为，西部民族地区贫困的客观条件是地域環境条件， 主要原因是人口素质低， 扶贫政策的内在缺陷， 贫困地区优惠政策被弱化， 扶贫资金使用效益差。刘海军[3]认为，是不合理的制度设计导致了农村贫困。梁汉媚和方创琳[4]认为，脱贫要城乡结合，统筹考虑。柯元和杨和明[5]提出，脱贫工作要公平与效率有机结合，最终达到完善统一，才能保证扶贫效果的持续性。黄承伟和向家宇[6]提出，科学发展可持续是脱贫工作的理论支撑。本文在专家学者大量研究的基础上，以和田地区X县脱贫攻坚工作的实际情况为依据，运用文献、资料分析、实地调研等方法，结合脱贫攻坚中的突出问题，提出措施建议。

1 X县贫困状况

X县位于塔里木盆地南缘，昆仑山北麓，县域面积14 287 hm2，其中：山地10.2%，平原绿洲占5.8%，沙漠占84%。全县耕地面积2.824万hm2。截止2017年底，全县总人口约29.4万，其中城镇人口3.5万，农村人口25.9万，有维吾尔族、汉族、回族、满族、哈萨克族、蒙古族等12个民族，其中维吾尔族占98%，汉族占1.9%，其他少数民族占0.1%。X县自然生态环境十分恶劣，经济社会发展严重滞后，是典型集中连片的少数民族聚居区、国家级重点贫困县和深度贫困县之一。

2017年底X县建档立卡贫困户共31 581户、127 876人，其中：未脱贫15 617户，占建档立卡贫困户49.5%，未脱贫62 271人，占建档立卡贫困人口48.7%;已脱贫15 964户，占建档立卡贫困户50.5%，已脱贫65 605人，占建档立卡贫困人口51.3%。

1.1 未脱贫贫困人口分布状况

从表1可以看出，X县未脱贫人口重点分布在布乡、恰乡、山镇和多乡，4个乡镇贫困人口占全县总量的83%。其中：恰乡是全县贫困村、贫困户和贫困人口最多的乡，分别占全县总量的38.27%，33.35%和32.86%;山镇是贫困发生率最高的乡镇，高于全县平均18.9个百分点。布乡、恰乡和山镇是X县脱贫攻坚的重中之重。

1.2 未脱贫贫困人口收入状况

X县未脱贫人口人均纯收入较低，2017年底62 271名贫困人口人均纯收入仅为2 591元，较2017年3 130元的贫困线标准低539元，较全县农民人均纯收入低5 254元。其中：杭镇贫困人口人均纯收入最低，仅为2 459元;拜乡贫困人口人均纯收入最高，为2 889元，比标准低近250元，但比全乡农民人均纯收入低7 195元，是全县贫困人口收入和平均收入差距最大的乡镇。详见表3。

1.3 已脱贫人口分布及收入状况

截至到2017年底，X县已脱贫人口15 964户65 605人，分别占贫困人口总户数和总人口的50.55%和51.29%。已脱贫人口人均纯收入4 288元，比2017年贫困标准线高1 158元。

从各乡镇来看，杭镇脱贫力度最大，已脱贫分别占该镇建档立卡贫困人口总户数和总人口的79%、80%。阿乡相对进展较慢，已脱贫分别占该乡贫困人口总户数和总人口的16.51%和18.38%。但阿乡已脱贫人口人均收入最高，达到5 507元，有利于脱贫成果的巩固。

2 致贫因素分析

2.1 致贫原因

全县未脱贫贫困人口62 271人，按致贫原因来看（表4）：（1）有劳动能力但缺生产资料贫困人口25 276人，占贫困人口总数的40.6%;（2）缺发展资金、缺技能的贫困人口12 909人，占贫困人口总数的20.83%;（3）贫困家庭中高中以上学生1 650人，占贫困人口总数的2.65%;（4）贫困家庭中丧失劳动能力或无劳动能力的贫困人口9 584人，占贫困人口总数的15.39%; （5）有劳动能力，且有一定劳动技能但产业收入低的贫困人口3 637人，占贫困人口总数的5.84%;（6）因病致贫人口4 608人，占贫困人口总数的7.4%;（7）处于生态保护区边缘，发展受限致贫人口1 308人，占贫困人口总数的2.1%;（8）环境恶劣，“一方水土养不了一方人”的贫困人口3 300人，占贫困人口总数的5.3%;（9）农村普通群众几乎全民信教，受教育年限不高，辨别是非能力较弱，现代科学意识淡漠，宗教氛围深厚，宗教极端思想渗透蔓延已经成为影响群众正常社会生活的毒瘤，导致一些贫困群众安于现状，缺乏脱贫的主动性和积极性。

从致贫原因来看，有劳动能力但缺生产资料和缺发展资金、缺技能的贫困人口占比最大，占贫困人口61.43%，这部分群体脱贫潜力大;贫困家庭中丧失劳动能力或无劳动能力和因病致贫的占贫困人口22.79%，这部分群体脱贫压力最大，需要政策性兜底。

2.2 制约因素分析

2.2.1 社会稳定工作复杂，脱贫攻坚任务重[9] X县处在民族聚居区，社会稳定工作任务较重。贫困人口基数大，扶贫攻坚任务非常艰巨。

2.2.2 经济基础薄弱 X县是一个少数民族高度聚居的国家级扶贫开发重点县，财政自给率严重不足;经济结构不合理，工业化、城镇化程度低，自我发展能力弱;現代服务业和外向型经济发展滞后，城乡就业压力大;基本公共服务保障能力不足。

2.2.3 生态环境脆弱，人多地少，人均资源占有量低 X县生态环境恶劣，环境承载能力低、自我修复能力差，水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾较为突出。土地资源匮乏，人均耕地资源仅为0.08 hm2左右，土地开发空间有限。水资源紧缺，可利用水量只有2 200万m3;水资源综合利用率低，农业灌溉用水占总用水量的99.8%，水资源是制约脱贫攻坚的“瓶颈”因素。

2.2.4 县域经济拉动力弱，制约短板问题突出 基础设施建设严重滞后。控制性水利工程建设和农田灌溉网建设不足，农业节水工程建设推广率低，乡村水、电、路、通讯等公共服务设施建设不均衡问题突出。教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展滞后，基本公共服务供给能力严重不足。

2.2.5 人力资源少，自我发展能力不足 受文化层次、技能水平、语言、传统习惯、就业观念、社会心理、宗教意识等因素影响，大量的农村富余劳动力与现代化生产经营管理要求不相适应，农村经济人和致富带头人匮乏。

2.2.6 主观脱贫意识淡薄，内生发展动力不足 贫困群众思想观念和能力素质与市场经济不适应，主观脱贫意识淡薄，对国家“输血”式扶贫举措的过度依赖，导致了其内生发展动力的严重不足和生产生活习惯的明显固化，贫困群体安于当下的生活状态，总体上仍在延续传统落后农牧业生产方式，创新发展的内生动力严重不足，给脱贫攻坚工作带来了较大障碍。

3 脱贫攻坚存在的突出问题

3.1 政府投入多，企业带动少

从产业扶贫来看，一是企业对卫星工厂及扶贫车间投入不足。虽然财政对相关基础设施和设备给予了资金支持，但企业投入不足，无法形成长期稳定的产业扶贫带动效应。二是对企业的政策扶持力度不够，难以发挥企业主动参与脱贫攻坚的积极性和主动性。三是技术服务保障和劳务报酬等关键环节尚未落到实处，加之贫困群众从农民向产业工人转别的思想认识不足，阻碍了产业化脱贫步伐。

3.2 产业结构单一，增收渠道亟待拓宽

南疆的第一产业所占比重过高，第二产业对GDP 贡献过低，南疆工业化和现代化水平较低，经济体量太小，第三产业占比也过低，经济发展水平较低，产业结构急需改善[10]。当前整体农村农业生产经营方式都较滞后，仍以销售农产品原料为主，缺乏龙头企业、专业合作组织等市场经营主体带动，农业综合生产效益低。各乡镇村扶贫车间、卫星工厂正处于起步阶段，需继续加大技能培训、市场开拓等工作，助贫脱困。

3.3 主观脱贫意识淡薄，缺乏内生发展动力

贫困人口思想观念和能力素质与市场经济不适应，主观脱贫意识淡薄，安于当下的生活状态，对国家“输血”式扶贫举措的过度依赖，导致了其内生发展动力的严重不足和生产生活习惯的明显固化[7-8]。

3.4 脱贫质量不高，返贫风险大

从脱贫质量来看。目前X县脱贫攻坚取得显著成效，但从总体上看脱贫质量不高，还存在一些隐患。一是脱贫户人均收入较低。全县脱贫户人均可支配收入4 288元，其中在3 130～3 300元之间的有10 005人，占全县脱贫人口的15%;在3 300～3 600元之间的有18 494人，占全县脱贫人口的28.19%;在3 600～4 100元之间的有14 525人，占全县脱贫人口的22.14%。脱贫人口人均可支配收入在4 100元以下占到总脱贫人口的65.34%，整体收入水平较低，容易返贫。二是帮扶措施可持续性差。目前，X县对脱贫户实施资助类重点项目31个，发展产业类项目只有10个，仅为资助类项目的32.3%，不利于脱贫户自我持续发展和稳定脱贫。

4 下一步做好脱贫攻坚的措施建议

4.1 做好企业引进，加强项目管理，发挥资金最大效益

发挥县域经济优势、资源优势、地域优势，引进一批适合县市未来发展的扶贫龙头企业，盘活各类资源，推动产业集中聚集、集约发展，逐步提升产业层次，增强产业核心竞争力。做好项目研究、设计、论证、储备和实施、验收等工作。进一步健全保障机构，搭建项目资金专班，规范项目程序及资金使用，防范资金风险。加快资金拨付进度，强化资金监管力度，开展全覆盖审计监督，确保资金发挥最大效益。

4.2 充分发挥市场在产业脱贫中的重要作用

发展多样化的产业结构，鼓励劳动密集型等相关产业向贫困乡镇和贫困人口倾斜，提升贫困个体的市场参与机会和拓宽贫困个体的市场参与空间，提高经济增长的益贫效应;持续深入实施贫困地区特色产业提升工程，因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游，积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品。

4.3 利用当地特色资源禀赋形成新的增长点

充分利用县域内贫困乡村生态资源丰富的特点，在完善当地基本公共服务建设的基础上发展乡村生态旅游。充分发挥现代农业、林业等资源要素与旅游的叠加效应，大力开发城郊休闲度假、生态农业观光、民俗风情体验等不同类型的旅游产品，着力打造风格各异的乡村旅游精品。积极开发旅游服务、餐饮、宾馆、旅游民宿、农家乐、旅游接待点等岗位，引导贫困户劳动力向旅游行业转移就业。依托旅游手工艺品，旅游产业、鼓励开办家庭做坊、摆摊设点、电商服务点、农牧民创业一条街等实现自主创业就业。

4.4 培育提升贫困户内生脱贫能力

一是改进帮扶方式方法。更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。二是极推行发展性社会救助，以工代赈、公益性岗位等形式，将消极救助转变为有条件转移支付，或以家庭卫生改善、社区公共服务参与等适当的劳动行为，引导贫困对象作出积极的行为改变，避免出现“一兜了之”，导致救助依赖和贫困户间的恶性攀比。三是把扶贫同扶志扶智结合，把救急纾困和内生脱贫结合起来，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫。要积极引导贫困群众克服等靠要思想，逐步消除精神贫困。要把握拿捏好扶贫的力度、强度和范围，防止出现贫困户长期过度依赖外部扶持，造成貧困群体脱贫动力惰性化、弱化、退化和恶化现象[11-12]。

4.5 加快建立防止返贫监测和帮扶机制

健全完善防止返贫监测预警和动态帮扶机制，按照“两不愁三保障”指标进行预警。特别是对脱贫不稳定户、边缘易致贫户加强监测，提前采取针对性帮扶措施，防止返贫和新的致贫。

4.6 深化大扶贫格局

统筹推进专项扶贫、行业扶贫、援疆扶贫、社会扶贫互为补充的“四位一体”大扶贫模式，动员各方面的力量、汇聚各方面的资源，集中力量攻坚。推进专项扶贫，重点发展一批特色优势产业，带动贫困人口稳定就业增收。推进行业扶贫，重点完善基础设施和公共服务建设，强化脱贫攻坚保障能力。

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