突发事件应急管理体系研究

陈鹏

摘 要：铁路突发事件应急管理体系是维持铁路运输系统正常运行的重要支撑，是降低突发事件人员伤亡和财产损失的有效手段，在铁路的安全运营方面起到了极为重要的作用。随着我国铁路朝着高速、重载、高密度的方向发展，这对铁路工务系统车间级单位突发事件的应急管理提出了更高的要求。如何构建完善的应急管理体系，提前预防和控制可能引发突发事件的因素，提高突发事件的处置效率，减少铁路各类突发事件的发生，成为一个紧迫而重要的课题。

关键词：铁路;突发事件;应急管理;体系

1 突发事件应急管理的理论基础

1.1 突发事件的概念

本文认为突发事件是指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件一般在人的理性范围内所无法预测且突然发生，它是在一定社会、历史、自然条件下，由某种特定因素诱发，超出通常时空和心理额度并难以控制的事件。

1.2 铁路突发事件的界定

在目前的铁路工务应急管理中，更常见的是对突发事故的应急救援，包括列车脱轨事故、钢轨折断事故、路基及山体塌方事故、胀轨跑道事故等，针对这些事故，站段均设立了一系列的应急预案，包括《钢轨折断事故应急预案》、《胀轨跑道事故应急预案》等。

1.3 突发事件诱因

工务生产作业过程涉及项目广，引起突发事件的因素比较多，且错综复杂，有系统内部的和外部的因素，也有自然的和人为的因素。但所有因素都可以包含在四种基本因素之中人的因素、机械事故因素、自然因素和安全管理因素。

人的因素。人为因素属于系统内部原因，是指突发事件由人为因素而触发，人的因素可分为人的错误判断、错误行为、意愿的变化等几类，例如驾驶员操作失误、职工维修失误等，这些因素往往是引发突发事件的直接原因。

设备因素。设备因素是指潜伏在设备本身的不安全因素，即为物的不安全状态，例如机械设备零件发生故障等等。此类因素是引发突发事件的直接原因，也属于系统内部原因。

自然因素。自然因素是指因各种系统所处于的自然环境和社会环境的发生异常状态而导致铁路突发事件的发生，例如“南京南动车所隧道口塌方事故”。

1.4 应急管理过程

应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，对突发事件事前预防、事发应付、事中处置和善后处理各个阶段进行分析，有效集成社会各方面的资源，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。

2 突发事件应急管理现状分析

2.1 应急管理现状

2.1.1 应急预案体系

预案明确指出，突發事件、事故发生后，相关车间和工区有关负责人、主任、工班长按照各自职责、分工、权限，共同做好应急救援处置工作。必要时由段组织成立突发事件应急救援领导小组，组织事故处置工作。段目前己初步建立起突发事件应急预案体系，形成了段、车间、工区三级应急预案管理体系。

应急预案包括综合预案、专项预案。综合预案是应急管理的整体预案，从总体上阐述段的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责、应急行动的总体思路等。综合预案可以作为车间及工区应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的紧急情况，也能起到一般的应急指导作用。专项预案是针对某种特定的突发事件制定的，例如交通伤亡事故、胀轨跑道、钢轨折断等应急而制定的。

2.1.2 应急组织体系

以钢轨折断事故应急组织体系为例，段钢轨折断事故应急组织体系由段钢轨折断事故应急领导小组、各应急协调指挥组和应急救援队伍及力量组成。该领导小组段长为组长、分管维修副段长为副组长，安全科、线路科、路桥科、调度科负责人为组员负责协调指挥各设备车间及重点维修车间应急救援队伍。

2.2 应急救援体系

目前段根据路局对应急管理工作的要求，为进一步加强应急救援工作，提高突发事件的处置能力，最大限度地减少和降低突发事件所造成的损失和影响，确保铁路运输安全畅通，段成立了应急指挥救援指挥中心。初步形成了段、车间、工区三级应急救援体系。具体组织如下：第一级为路局安全生产应急救援指挥中心、段应急救援领导小组、段应急救援指挥中心;第二级为重点维修车间应急救援小组、线路设备车间应急救援小组、运输车间应急救援小组;第三级为各工区应急救援力量。

3 应急管理存在的问题

3.1 预防预警阶段

应急管理预防预警阶段存在的问题主要表现是缺乏持续全面的风险评估工作。在应急管理过程中，预防工作是一个重要的、长期的过程。工务作业包含线路、桥梁、焊接等多个部门，包括众多线桥设备，任何一个设备的状态变化都会带来新的风险，所以必须持续做好风险评估和预先控制工作，预见所有可能发生的突发事件和不可规避的风险，只有这样才能进行充足的有针对性的准备和正确高效的响应。例如“南京南动车所隧道口塌方事故”，连续多日暴雨直接导致山体结构松动形成泥石流冲垮了片石挡墙，线路设备严重受损、交通中断。造成了旅客滞留、动车晚点，铁路行车一度中断。这在一定程度上暴露了铁路应急管理中存在的一些问题。这些问题一部分反应在铁路缺乏持续、全面的风险评估工作。

3.2 应急准备阶段

应急准备阶段主要存在的问题应急准备不力，既包括应急资源的准备不力，也包括应急预案准备不力以及应急组织体系的准备不力，这主要表现为以下几个方面。

1）一方面是处理突发事件的一般思路是注重事后的处理，突发事件发生后才启动应急预案，成立应急管理机构，而在事件发生前的应急准备做的不充分

2）另一方面是车间、工区应急备品物资、设备等准备保障不力。部分车间负责人对于应急准备不重视，工区的相关应急机械、材料数量不足、状态不良。

3）应急预案缺乏可操作性。段和相关车间均根据事件的类别制定了一系列的应急预案，应急预案规定了突发事件的组织体系，以及各个车间、工区之间的责任。但应急预案应该更明确各个车间、工区间的协调关系，确立在突发事件发生时应该保护的对象和应采取的措施，明确应对突发事件时需要的应急资源等。

4）对新型突发事件的应急准备不力，长期以来，对一般事故的救援，有着一整套行之有效的规章制度，组织方法，救援方案。因此对事故灾难突发事件的处理，应急救援工作积累了一定的经验。但是对自然灾害类，突发公共卫生事件类，突发社会安全事件类公共突发事件的应急处理救援能力相对薄弱。

3.3 应急响应阶段

目前应急响应阶段的主要任务是应急救援指挥，该阶段存在的问题主要是：

1）救援指挥决策所需信息不全。目前段的相关事故救援指挥工作主要由技术人员和领导干部依靠自身的技术和经验、参考事故救援情况与设备状况，进行事故分析和决策指挥。但这些相关的资料和数据大部分都分别存贮在不同业务信息系统中，紧急情况一旦发生，查找起来较为困难，往往造成因资料不全而贻误最佳抢修时机。

2）缺乏铁路沿线地形地貌等地理信息。事故救援方案是与事故发生地点的相关的，地理信息对决策方法的选择具有决定意义。它可以完全否定某一类救援方法，例如在桥梁上所有与起重机相关的救援方法都不能实施。铁路沿线地理信息的缺乏，导致一旦有事故发生，如果救援人员不能快速到达事故发生点了解事故现场的具体地形地貌和设备情况，救援指挥人员就无法及时做出科学合理的救援方案，只能等到到达事故现场后再做出决策，这样往往贻误时机。

3）缺乏有效的辅助决策系统。目前在应急管理过程中决策者仍然只能根据自身的经验和判断进行决策，难以保证应对方案的科学性，以及方案实施效果的有效性。突发事件的发生、演变，以及造成危害引发的各种各样的问题有其内在的原因和自身的规律。它们之间存在着错综复杂的逻辑关系。要想在有限的时间内做到有效地应对，将损失降到最低。就必须在信息系统的基础上建立相应的应急管理决策辅助系统。总体上来说，目前缺乏完善的铁路应急管理体系。

4 完善应急管理体系的思路

4.1 预防预警阶段

根据以上对现状的分析，应急管理在预防预警阶段应该建立长期的动态的风险评价机制。风险的评价和辨识是应急管理的基础，只有做好风险的评价工作，才能采取相应的措施减少突发事件带来的影响。加强应急管理工作首先要做好风险的评价和辨识，建立一个长期的动态的实时的风险评价机制，提高应对新问题，新情况的能力。

4.2 应急准备阶段

在应急准备阶段应该进行以下改进

4.2.1 设立应急管理常設机构

应急管理是一个长期的、持续的过程，需设立专门的应急管理常设机构，处理各种突发事件的综合协调，主要功能分为日常运作和应急响应两个方面，在日常运作中，该部门主要负责对可能引起突发事件的设备进行信息采集、分析，进行应急过程中的物资储备等，为应急响应做好准备一旦突发事件爆发，随即应当转为应急响应程序，启动相应的预案，进行应急指挥工作。

4.2.2 加强应急预案的可操作性

应急预案是应急管理的纲领，应急预案的内容应能够涵括各种突发事件应急管理全过程，一旦有突发事件发生，应能够根据应急预案迅速采取应对措施，不至于出现无法可依，仓促应对、措手不及的局面。也就是说应急预案应该是一种文字化的行动，应该具有较强的可操作性，不应该流于形式。

4.2.3 加强对职工的培训和应急预案的演练

应急管理的能力取决于多种因素，良好的应急演练和培训会直接影响到车间和工区在面临突发事件时的反应，从而影响应急管理的能力。加强对职工的培训和应急预案的演练有助于提高职工对突发事件的熟悉程度，增强车间管理人员的应急管理意识，提高车间管理人员应对突发事件的能力，从而更好地应对突发事件。

4.2.4 应急能力评价体系

应急管理能力是指对突发事件的预防预警能力，以及突发事件发生后，与所相关的组织、人力、科技和资源等要素所表现出的敏感性。从而最终能够减少人员伤亡、财产损失、环境破坏以及尽快恢复正常运行状态的能力，它是与铁路运营所相关的自然要素与社会要素、硬件设施与软件环境、人力资源和体制资源、工程能力与组织能力等多方面因素所表现出来的。在应急准备阶段，应该建立科学的应急能力评价指标体系，以实现应急管理体系的持续改进。

4.3 应急响应阶段

应急响应阶段的改进思路是建立应急管理辅助决策系统。该系统实现各类应急数据信息的共享，实现资源的优化调度、事件和机构的分类分级、预案评估、事件评估、预案选择、预案的动态调整等，提供相应的分析功能，为决策提供依据。

完善的应急管理体系是应急管理成败的关键。建立比较完善的应急管理体系，是实现预防预警、准备、响应、恢复等应急管理各环节中各方面快速高效、有序反应，防止突发事件的发生，或减少突发事件的负面影响的重要保障。

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