上海经济开发区布局与发展研究

根据上海市2018 年公布的开发区名单，2018 年上海共有104 个开发区，包括国家级开发区20 个，市级开发区23个、产业基地10个，产业园区51 个。本文利用第四次经济普查数据对104个开发区展开分析。

上海经济开发区基本属性

（一）地理位置分布——浦东新区开发区数量居高

2018 年，浦东新区开发区最多，高达21 个，占总量的20.2%（表1），位居首位。奉贤区开发区数量为16个，占总量的15.4%，仅次于浦东新区，但远高于松江区、青浦区、金山区、崇明区等远郊区，在远郊区中遥遥领先。闵行区开发区占比为10.6%，次于浦东新区、奉贤区，在近郊区中仅次于浦东新区。中心城区开发区较少，普陀区、静安区、长宁区三区共有6 个开发区，合计占比5.8%。此外，跨区域开发区共有6个，占总量的5.8%。

从国家级开发区分布上看，国家级开发区依次分布在浦东新区、闵行区、松江区、奉贤区、嘉定区、青浦区、长宁区等7 个区，其中浦东新区独占鳌头，国家级开发区共有7 个，占比高达35%（图1）。其次闵行区，有4 个国家级开发区，占总量的20%，再次松江区（2 个），长宁区、嘉定区、青浦区、奉贤区均只有1 个，占总量的5%，另有3 个国家级开发区属于跨区域分布。从市级开发区分布上看，浦东新区依旧独占鳌头，共有4 个，数量占比远超其他区。奉贤区、金山区位列第二，市级开发区数量均有3 个，略低于浦东新区。位列其后的为普陀区、嘉定区、崇明区，均只有2 个市级开发区，其中跨区域市级开发区共有2 个。再次闵行区、松江区、青浦区、宝山区、静安区五区均只有1 个市级开发区。从产业基地分布看，10 个产业基地除1 个跨区域基地，其他基地依次分布在浦东新区、闵行区、宝山区、金山区、嘉定区、崇明区等地，其中前三区各有2 个产业基地，后三区均只有1 个产业基地。从产业园区分布看，可谓遍地开花，除长宁区外，其他12 区均有足迹。奉贤区、浦东新区、青浦区在数量上较有优势，园区数量依次为12个、8 个、7 个，合计总占比为52.9%。闵行区、松江区、金山区、嘉定区园区数量在4～6 个之间。崇明区、宝山区、普陀区、静安区园区数量在1～2个之间。

表1 上海开发区布局情况

图1 不同开发区区域分布情况

（二）开发区规模——超六成开发区“四上”①“四上”指规模以上工业、有资质的建筑业、限额以上批发和零售业、限额以上住宿和餐饮业、有开发经营活动的全部房地产开发经营业、规模以上服务业法人单位。鉴于非“四上”企业在四经普中未登记所在开发区信息，因此课题所涉及的开发区数据均来自“四上”企业。此外嘉定出口加工区、飞机总装基地在四经普调查中无“四上”单位企业数据，分析中涉及“四上”企业数据研究中均不包含此两大开发区。单位数在0～50之间

2018 年，104 个 开 发 区 共 有10670 家规模以上单位（表2），其中2个开发区“四上”单位数为0，平均每个开发区有102.6 家规模以上企业。开发区“四上”企业数量整体在0～1253 范围内，其中排名前三开发区依次为张江高新技术产业开发区、陆家嘴金融贸易区、松江经济技术开发区，“四上”企业数量依次为1253 家、1179 家、816 家，三区的“四上”企业数排名靠前也一定程度上反映出上海“五大中心”发展定位。

表2 开发区规模情况

从开发区等级看，国家级开发区规模最大，“四上”单位数高达4755家，占总量的44.6%，规模略大于市级开发区，远超产业园区、产业基地。市级开发区“四上”单位数占总量的40%，仅次于国家级开发区，超于产业园区、产业基地。在平均每个开发区“四上”单位数上，国家级开发区依旧位居首位，平均“四上”单位数为237.75 家，其次为市级开发区、产业基地，位居末位的为产业园区。产业基地总“四上”单位数逊于产业园区，但在均数上反超产业园区。

（三）开发区企业结构

1.企业规模——超八成企业为中小型企业。2018 年，104 个开发区有73 家企业未登记企业规模类型。在已登记企业中，大型企业662 家，中型企业2477 家，小型企业6494 家，微型企业964 家，其中大型企业占比6.2%，微型企业占比9%，中小型企业合计占比84.1%。

在纳入统计的企业中，国家级开发区大型企业442 家，超于市级开发区，远高于产业基地、产业园区（图2）。中型企业中，国家级开发区与市级开发区是主力军，中型企业规模数分别为1378 家、822 家，大幅超于产业园区（226 家）、产业基地（51 家）。小型企业中，市级开发区位居首位，小型企业数高达2888 家，略超于国家级开发区，高于产业园区，大幅超于产业基地。在微型企业中，产业基地单位数最低，仅有22 家，略低于产业园区，低于市级开发区，远低于国家级开发区。

2.企业注册类型——内资企业占比超七成。从企业登记注册类型看，2018 年，104 个开发区内资企业共有6713 家，占比高达62.9%；港澳台投资企业1127 家，占比为10.6%；外资企业2830，占比为26.5%，不足内资占比一半。

从结构上看，产业基地内资占比高达80.2%（图3），占据首位，略高于产业园区、超于市级开发区、大幅超于国家级开发区。在外资企业上，国家级开发区最高，占比为32%，高于市级开发区，远超产业基地、产业园区。在港澳台商投资企业上，国家级开发区仍居首位，港澳台商占比为12.7%。位居第二的为产业园区，占比为9.4%，超过市级开发区（9%）。产业基地港澳台占比最低，仅为3.8%，大幅落后于国家级开发区。

图2 开发区企业规模状况

图3 开发区企业注册类型结构

上海经济开发区发展现状

普查数据显示，2018 年上海104个开发区资产合计6.7 万亿元，营业收入7.05 万亿元，主营收入6.94 万亿元，营业利润0.3万亿元，工业总产值2.34 万亿元，期末从业人员229.1 万人，其中研发人员25.29万人。

（一）产业发展

1.经济规模——产业基地企均规模最大。从资产指标看，国家级开发区资产最高，资产合计为4.1 万亿元（表3），市级开发区位列其后，产业园区居末。从企均资产看，产业基地表现突出，企均资产高达16.38 亿元，是国家级开发区的1 倍多，市级开发区的近4倍，产业园区的近8倍。

从营业收入看，国家级开发区为4.57 万亿元，市级开发区为1.84 万亿元，产业基地为0.35 万亿元，产业园区为0.29 万亿元。在企均营业收入指标上，产业基地最高，企均收入高达12 亿元，位居第二的为国家级开发区，企均收入9.6 亿元。市级开发区位列其后，企均收入不足国家级开发区一半，产业园区居末。

表3 开发区经济规模状况

2.发展质量——国家级开发区人均劳动报酬是平均水平的1 倍多，产业基地营业利润率是平均水平的近两倍。2018 年，所有开发区共吸纳从业人员229.1 万人，平均劳动报酬为13.83 万元。其中国家级开发区劳动报酬最高，达到17.32 万元（图4），是平均水平的1.25倍。产业基地平均劳动报酬为15.01 万元，高于平均水平1.18 万元。市级开发区和产业园区平均劳动报酬低于平均水平，市级开发区平均劳动报酬为10.3 万元，产业园区劳动报酬仅为8.67万元。

从营业效益看，2018 年开发区平均营业利润率为4.3%。整体来看，仅国家级开发区营业利润率低于开发区平均水平，营业利润率仅为3.9%。其中产业基地营业利润率最高，达8.2%，几乎是平均水平的两倍。市级开发区和产业园区均在平均水平之上，营业利润率分别为4.5%、5%。这一定程度上反映开发区存在规模报酬不经济状况，国家级开发区在规模上远超市级开发区、产业基地、产业园区，但其营业利润率低于三者，反观产业基地，经济规模显著低于三者，其营业利润率却反超三者。

（二）创新发展

1.科技创新——研发投入强度为1.76%。2018 年，开发区共投入研究开发费用1258.57 亿元，相当于开发区主营业务收入的1.76%。具体来看，国家级开发区研发投入强度为1.85%，比市级开发区、产业基地、产业园区稍高一些，其研发投入强度分别为1.6%、1.5%、1.6%，相差无几。进一步分析，国家级开发区2018 年研发人员投入达到153299 人（表4），申请专利数11532 件，期末有效发明专利22924 件。市级开发区、产业基地、产业园区研发投入人员分别为75937 人、8266 人、15417 人，当年专利申请11606 件、1226 件、1704 件。从人均专利申请量（当年专利申请量/当年研发人员数）角度看，市级开发区专利产出效率最高，人均专利申请量为0.153件，略高于产业基地，高于产业园区，大幅超于国家级开发区。

图4 开发区发展质量情况

表4 开发区科技创新情况

表5 开发区出口情况

2.战略性新兴产业发展——市级开发区战略性新兴产业工业总产值增长速度最快。2018 年，开发区战略性新兴产业工业总产值为10050 亿元，较比上年增长510 亿元，增长率为6.3%。其中国家级战略性新兴产业工业总产值为5530 亿元（图5），占总量的55%。市级开发区占比也较大，比值为36.6%，战略新兴工业总产值为3680 亿元。产业基地和产业园区合计占比不足10%，仅占上海市水平的8.4%。从增长上看，市级开发区增长速度最快，战略性新兴产业总产值增长率为8%，其次为产业园区，增长率为5.5%，产业基地增长率最低。

（三）国际化程度

1.国际影响力——国家级开发区出口依存度最高，达34%。从企业控股情况看，2018 年开发区外商控股企业合计2629 家，占总企业数的24.6%。国家级开发区外商控股企业占比30%，市级开发区、产业基地、产业园区分别为22.9%、11.9%、13.6%。从出口角度看，开发区出口交货值为6675.44 亿元，占产值的28.6%。其中国家级开发区出口依存度最高，达34%（表5），产业基地、产业园区出口依存度均低于开发区平均水平。

图5 战略性新兴产业发展情况

2.国际吸引力——市级开发区外商资本占比最高，达27.2%。2018年，开发区吸引外商资本2591.36 亿元，占总实收资本的23.2%。国家级开发区外商资本额高达1786.05 亿元（表6），占总量的68.9%，远超市级开发区、产业基地、产业园区。但就外商资本占比而言，仅有市级开发区、国家级开发区超过市经开区平均水平，其中市级开发区外商资本占比最高。

表6 开发区外商资本情况

上海经济开发区发展综合评价体系

（一）开发区发展评价体系设计

1.评价指标选择。为了对发展水平不同的开发区进行全面系统的跟踪评价，根据高效率、高端化、高集聚、高辨识、高效益等设计原则，结合发展规模与发展质量、创新投入与创新产出、国际影响力与国际吸引力相协调的指导思想，采用二级指标结构，构建起反映上海开发区在发展力、创新力和国际力等层面的发展评价指标体系，共9个统计指标（表7）。

表7 上海开发区发展综合效益评价指标体系

以上构建的指标体系从功能性、科学性、可比性均能大致完整全面地反映开发区的综合发展水平。

2.评价方法

（1）无量纲化处理原始数据。解决多目标评价问题，一般原则是“多目标归一”，即采用某种函数形式合成一个目标，将多目标评价转为单目标评价。为了不同指标数据能直接运算，首先要用极值法对数据进行无量纲化处理：

其中对于正向指标，yi=为指标的无量纲化值，xi指实际值，xmax评价指标最大值，xmin为评价指标最小值；对于负向指标，为指标的无量纲化值。

在指标无量纲化基础上，用功效系数法对指标打分：ni=yi×60+40，ni为指标得分，40 为基准分，最高分为100分。

在指标得分基础上，根据评价指标的相应权重，综合评价指数可表示为：

Y=，Y为综合评价得分，wi为指标权重。

（2）权重设定。综合评价方法的核心在于评价指标的权重分配，因为权重的合理性、准确性直接影响到评价结果的可靠性。为了提升权重设置的科学性，采取组合赋权，即客观赋权和主观赋权相结合的方法确定各指标权重。客观赋权采用德尔法法，主观赋权采用主成分分析法，再用两者权重的均值作为最终评价权重。

（二）开发区发展实证评价

依据开发区发展综合评价指标体系，通过上述方法，计算得到“开发区发展综合指数”。分别就国家级、市级、产业基地和产业园区四个层级的开发区的发展综合水平和结构状况进行分析研究。根据开发区发展综合指数将开发区分为四个层级：特优、优、良、差，指数在75 分及以上为特优；70 分到75 分为优；65 分到70之间为良；60分到65分之间为差。

综合来看，上海张江高新技术产业开发区、漕河泾出口加工区、陆家嘴金融贸易区居于前三，金桥经济技术开发区、上海外高桥保税区、松江出口加工区、上海浦东康桥工业园区(东区)等也表现不错。但从综合排名前10 的开发区来看，主要是国家级开发区竞争力居前，市级开发区仅有两个，分别是浦东康桥工业园区、嘉定工业园区。

13 个开发区综合得分均在70 以上，表现为“优”；33 个开发区综合得分在65分至70分之间，表现为“良”。104 个开发区中，仅张江高新技术产业开发区表现为“特优”，其发展力得分、创新力得分均表现为“特优”。

总体来看，104 个开发区表现出良好的发展力，主要因为开发区在对外开发和创新上均有较好表现。

进一步提升上海经济开发区发展的对策与建议

（一）制定专项规划

规划是建设发展的纲领、管理的依据，也是指导和调控的基本手段。为此应当与上海建设“五个中心”的目标相契合，全面地定制上海开发区发展的短期规划和长期规划。制定规划时，应广泛深入开展调研，实事求是进行论证，做出与上海开发区的发展阶段、发展水平、发展方向、产业性质相适应的合理性、科学性的安排。

（二）建立多元化的科技经费供给体系

从上述分析来看，市级开发区和产业园区的科技投入相对较低，科技产业成果转化较少；国家级开发区和产业基地内的企业之间科技经费投入水平差距较大。对此，可以建立多元化的科技经费供给体系，如政府财政科技经费投入、开发区内企业的自有资金投入、金融机构资金支持等。多元化的科技创新资金支持为开发区提供更加健全和有效的资金供给。

（三）分类制定优惠政策，避免“一刀切”

政府应当发挥正向激励作用。目前，上海开发区的运行效率参差不齐，不同的开发区无论是资源还是区位优势，抑或是产业基础都有较大的差异。政府制定优惠政策应具有充分的灵活性，应根据开发区的资源状况和发展水平配置相应地资源，争取做到“因区施策”。例如，对于基础设施齐全的优质开发区，给予较大的政策支持，充分调动其积极性；对于基础较为薄弱的开发区，可以给予一定的指导和规划，避免资源错配和浪费。