乡村振兴视域下农村生活垃圾的治理之道——以重庆市秀山县为例

刘娅楠

（华北电力大学（保定），河北 保定 071000）

一、问题的提出

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是国家提出的乡村振兴战略的一项重要任务，早在2005年，十六届五中全会上就提出改进农村人居环境条件，做好农村生活垃圾治理工作；自2006年起，中央一号文件连续13年对农村环境治理提出科学合理的治理举措；2018年《农村人居环境整治三年行动方案》中指出：推进农村生活垃圾的污染治理和人居生态环境的整治与保护，因地制宜的建设生态宜居的美丽乡村；国家领导人多次强调，要打造各具特色的现代版“富春山居图”，留得住青山绿水，记得住乡愁。由此可见，治理农村生活垃圾不仅涉及到人居环境、村容村貌建设，更关乎人民对美好生活的向往和国家的可持续发展，加快推进农村生活垃圾治理已成为实施乡村振兴战略需要解决的突出问题。

截至2017年底，中央财政累计投入435亿元支持13.8万个建制村开展环境整治，根据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，截至2015年，我国仅有60%的建制村生活垃圾得到处理，“垃圾围村”等现象依然存在①。这表明农村生活垃圾的污染治理与人居生态环境的整治与保护依然存在现实困境，在现有条件下，本文引入多中心治理理论，以全国农村垃圾分类示范县秀山县为例，总结其治理经验，探索一条新时代农村生活垃圾的治理之道，寻求解决垃圾治理“一元”问题的“多中心治理”模式。

二、研究纵览和核心理论

（一）研究纵览

农村生活垃圾治理的研究文献从2006年开始出现，2013-2018年呈上升趋势，2019年达到峰值，当前学界对我国农村生活垃圾的污染治理和人居生态环境的整治与保护研究有较为全面的探讨，研究视角也较为多样化，主要集中于以下方面：农村垃圾治理政策演变、治理模式、农村公共服务、村民参与行为、垃圾处理方式，研究阶段可以分为初期探索阶段和逐步成熟阶段，在初期探索阶段，学界主要分析的是农村生活垃圾治理的困境及其原因，强调对其进行治理的重要意义。金彦平、汪国连（2008）认为，农村村民之间的模仿效应以及经济领域的公地悲剧是农村垃圾问题不断严重的主要原因，其建议建立市场进入制度进行产业化管理[1]；王晓毅（2019）则结合乡村振兴战略和农村环境治理提出，在宏观现代化不足与微观现代化过度的背景下，乡村环境治理需要重建乡村的主体性[2]。在逐步成熟阶段，大多学者运用实证研究法，总结各地的农村垃圾治理的经验和治理模式，具体如徐文艳（2017）在美丽乡村背景下总结我国农村生活垃圾治理存在四难、两化、一低的问题，提出“打破‘碎片化’的治理格局，建立权责明确的多元责任主体网络”[3]；张俊哲（2012）等聚焦于农村社会，以中国乡村所独有的特性出发，建议在乡村环境治理中构建多中心参与的良性互动模式，以提升社会合作推动农村环境的有效治理[4]。国外学者则普遍认为公众的自我参与是有效治理垃圾问题的关键途径。

总体而言，目前学界对农村生活垃圾治理的研究虽然比较丰富，但较多地偏向技术层面和对策性研究，研究内容大多缺乏层次化和深度性的描述和剖析，大多为讨论如何结合地方特色进行垃圾治理，缺少一个宏观的适合全国农村垃圾治理的统一可行的治理模板。鉴于此，本文通过收集资料，运用多中心治理理论探讨秀山县垃圾治理中多主体协同治理的运作机理，探索农村生活垃圾多中心治理的实现路径，以期为美丽乡村建设中农村垃圾治理提供可借鉴的经验和建议。

（二）多中心治理理论

奥斯特罗姆摒弃国家与市场的二元对立，提出了多中心治理理论，该理论是奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派的理论体系的核心。多中心治理理论一方面强调治理主体的多元化和治理的自发性，其实质就是通过政府、市场、公民社会的共同参与来达到一种＂多元共治＂的状态；另一方面多中心治理强调个体的自主组织与自主治理，减少“搭便车”行为，实现有效合理的决策，以发挥政府市场以外的社会力量，是构建政府、市场、社会共同参与、实现＂多元共治＂的有效方式。

三、重庆市秀山县农村生活垃圾的治理

（一）秀山县概况

秀山县地处重庆市东南部，2014年末全县户籍总人口为65万人，下辖27个乡镇和街道。2017年6月被住房城乡建设部确定为第一批农村生活垃圾分类和资源利用全国示范县，全县示范工作已覆盖100%的乡镇和85%以上的行政村，生活垃圾减量比例达25%，农村生活垃圾分类取得明显成效。秀山县的农村生活垃圾治理是在政府的主导和引领下，充分发挥村民主体的优势，促进村民的自我管理、监督以及政府的分工合作，借助市场运作，统筹解决生活环境问题，实现环境治理多中心共治的典范。

（二）农村生活垃圾治理模式

1.输入期：政府宣传先行、政策简便易懂，树立村民垃圾分类意识。秀山县政府宣传现行，解答村民“为何分”的疑惑，撬动其认为环境治理就是政府的责任的观念，逐步树立“我要分”的思想理念，明确自身的主体责任。针对如何分类和如何参与到垃圾治理中这一难题，秀山县政府总结了农村和城市的不同，在放弃之前传统的混合收集方式的过程中，循序渐进，强调“简便易行，大类粗分”的原则，要求以户为单位，对农村生活垃圾进行简易分类：易腐垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，设置“明白卡”，详细罗列不同种类的垃圾。结合垃圾分类标准，秀山县的农户自主编写了垃圾分类的“七字诀”，政府宣传部门采集口诀进行墙绘宣传，农户在垃圾分类过程中发挥自主性，通过简便易行原则使村民树立垃圾分类意识。

2.整合期：政府建章立制，提高村民参与垃圾治理的可持续性。在农村垃圾治理过程中，村民的自主性和能动性极为关键，为避免垃圾治理再度陷入“公地悲剧”的困境，秀山县针对村民如何“自主分”和“长期分”，政府及各部门建章立制，创新管理体制，实行有效的奖惩考核方法，发挥主导作用，激发村民的自主性，形成一套上下沟通流畅、管理有效的基层环保自治体系。在农村垃圾的分类管理源头，秀山县建立了层级清晰、职责明确的管理体系，发挥政府主导性和村民自身的主动性和能动性，形成政府和村民共同参与垃圾治理的良性发展格局。发挥村民的自主性，通过邻里互评互比，逐户评比，形成良好治理氛围。制定“积分兑换”、“红黑榜公示”等村民乐于接受的激励措施，逐级提高奖励标准，达到激励村民的目的。政府建立监督考核机制，村民发挥中心作用进行自我监督、自主治理，政府与村民之间形成良性互动，推进垃圾有效治理。

3.运转期：引入市场主体，村民、企业双向获利促进良性循环。在垃圾处理这个重要阶段，实现农村生活垃圾的无害化，进而达到资源化至关重要，这需要科学化的治理手段。秀山县在垃圾分类收集后，将易腐的可堆肥垃圾运用生物制肥的方式处理，不可堆肥的垃圾则进行无害化处置。同时，在垃圾治理中引入企业主体，政府主导，加大社会资金投入，通过项目招标，秀山县启动农村垃圾焚烧发电项目，由重庆三峰环境集团股份有限公司于2017年公开招标取得项目经营权，依据招标文件，完成项目前期设备建设工作，2019年正式开工投入建设。该企业集团规划建立一条垃圾焚烧生产线，从垃圾的收集、运输至焚烧等产业化运作。

四、对我国的启示建议——探索农村生活垃圾多中心治理之道

（一）坚持以政府为主导的农村生活垃圾治理

首先，要明确政府在农村垃圾治理中发挥主导性的作用，多中心治理需要政府设置政府、市场的边界，对整体的治理予以指导，对企业的生产经营进行监督，对村民、组织的自主治理进行积极的引导和帮扶。其一，完善农村环保治理机构，可以在乡镇一级设立基层治理机构，如农村环境治理小组，听取农户意见、反馈村民需求，同时不断规范自身工作机制，进行机构的有效管理。其二，完善监督问责机制，健全相关法律法规。为防止在提供农村垃圾治理服务的过程中出现“搭便车”的现象，政府必须建立多中心的监督问责体制，这也是奥斯特罗姆多屮心治理的主要内容之一，他认为可以通过监督、分层制裁以及解决冲突的方式实现监督体制。其三，政府应探索提高村民环保意识的长效宣传路径，为垃圾治理注入内在推动力。激发村民垃圾分类兴趣，实行有效的激励措施，激发村民参与治理的主动性，为农村垃圾治理提供内在驱动力。

（二）发挥市场机制重要作用，积极引导企业参与农村垃圾治理

在多中心治理理论视域下，在农村垃圾治理中引入市场机制，通过市场竞争对治理主体和资源进行有效的配置。政府可以通过将公共物品生产、供给外包给市场的形式，使市场这一主体能够有机会参与公共事务的治理。引入市场机制后，政府采取公开招标的方式购买服务，众多的企业存在竞争性，这样大大提高农村垃圾治理的效率和质量。

（三）提高村民环保意识，构建村民垃圾自主治理机制

村民能够有意识、有能力的、并且自发组织的参与农村垃圾治理，是环境多中心治理的内在核心。首先需要各级政府发挥积极引导作用，落实基层政府工作责任，抓住“利益相关原则”，增强宣传工作；通过简便易行的分类原则，使村民自发地进行垃圾分类；支持各个村镇成立相关的机构，自发的根据当地实际情况制定解决方案，同时政府要在政策上给予支持，通过实际参与不断提高村民自主治理的意识，更加有效的解决农村垃圾问题。在村民自主治理可以得到有序进行后，将村民们组织起来进行自主治理是基层政府需要考虑的一个重要内容，可以发挥村民自组织的优势，政府扶持村民自发形成的组织，动员全村村民在已有自组织基础上成立一个专门的垃圾治理委员会，赋予该组织使命感和正式感，循序渐进地培养村民参与农村生活垃圾治理的意识和能力。

注释：

①中国政府网.环境保护部答网民关于“农村缺垃圾回收处理、家门口快变成垃圾山”的留言http：//www.gov.cn/hudong/2018-02/26/content_5268853.htm，2018-02-26.