德国现有铁路线网运营维保的融资保障

经过2年多的密集谈判，德国联邦运输部长安德烈亚斯 · 舒伊尔（Andreas Scheuer）、财政部长奥拉夫 · 舒尔茨（Olaf Scholz）及德国铁路股份公司（DB）董事理查德 · 卢茨（Richard Lutz）和罗纳德 · 波法拉（Ronald Pofalla）于2020年1月14日共同签署了《服务和融资协议Ⅲ》（LuFV Ⅲ），该协议追溯至2020年1月1日生效（图1），有效期10年，预算超过860亿欧元。LuFV是一项德国联邦政府与DB之间签订的、始于2009年的融资协议，旨在维持和提高德国现有铁路线网的质量和运输能力，已成功实施2期。当前实施的LuFV Ⅲ显著增加了对现有铁路线网的投资，是德国推行“强大铁路”战略的重要举措。

1 LuFV 产生的背景

在德国铁路改革第1阶段（即1994年1月1日以后），德国联邦政府对铁路系统进行了根本性的重组，并彻底变革了铁路基础设施融资模式。《德国联邦铁路线路扩建法》中对铁路基础设施融资做出了规定。其中，第8条第1款指出：联邦政府应为铁路线路的新建、扩建、更换提供资金;德国联邦铁路局（EBA）及其管辖的DB应承担铁路运营管理和维修保养的费用，并可为此收取铁路基础设施使用费。

从1994年至LuFV Ⅰ开始实施（2009年）的这段时间，铁路基础设施融资采用的是基于大量单独和集体协议书（需要经历复杂的申请和审查过程）的替代性投资模式。这些协议书的条款和有效期各不相同，如计划成本总额或融资类型（建筑成本补贴或无息联邦贷款）等。联邦政府对于铁路基础设施融资没有长期的资金承诺，因此DB及其下属铁路基础设施公司（以下简称“基础设施公司”）难以长期维持其基础设施规划、建设、维修和保养能力。此外，由于政府的财政预算状况以及运输政策的侧重点（维护或者新建、扩建现有线网）每年都在变化，因此用于维护现有线网的财政资源在各个年份中有很大的不同。而且各个基础设施对整个线网质量的影响也未受到普遍重视，缺乏用于判定基础设施质量的工具。

21世纪初，应从根本上修改现有线网的融资程序（包括在联邦政府和铁路基础设施公司2个层面上）已成为人们的共识。此外，对于DB及其基础设施公司在资本市场生存能力的调查结果也证明了在这方面采取行动的必要性。LuFV便在这种背景下应运而生。

2 LuFV Ⅰ与 LuFV Ⅱ

2.1 LuFV Ⅰ（2009 年 — 2014 年）

经过漫长的谈判，LuFV Ⅰ于2009年正式实施。其以有约束力的形式规定了联邦政府和DB的年度融资金额，以及使用资金的具体要求;并首次引入了输出控制的方法，即根据定义的质量指标和相关目标值对铁路基础设施的质量进行年度评估。德国联邦铁路局（EBA）和联邦政府任命的审计师负责对基础设施公司履行合同的情况（包括资金的使用和质量指标的实施）进行审核;为此，DB会向其提交铁路基础设施状态和发展年度报告。

LuFVⅠ共融资约250亿欧元，平均每年41.58亿欧元，包括联邦政府基础设施拨款、DB自有资产投资、DB每年应支付的最低维保费用3项内容（表1）。除用于联邦各州改善和扩建铁路区域客运基础设施的总计11亿欧元资金之外，LuFV Ⅰ没有针对特定专业的定量资金使用要求。资金的具体分配（即为每个专业分配多少资金）由基础设施公司负责。

2.2 LuFV Ⅱ（2015 年 — 2019 年）

在2015年开始实施的LuFV Ⅱ中，融资总额和年融资额均有所增加。这一方面基于联邦政府专家顾问组对德国铁路基础设施进行的调查;另一方面，也考虑到建筑施工价格上涨，以及提高铁路基础设施质量的需求日益增长等现实情况。DB每年的维保费用大幅增加至16亿欧元，投融资形式也发生了根本性变化。联邦政府的融资份额增加，而DB的自有资产投资额从每年5亿欧元减少到1亿欧元。与此同时，基础设施公司会将税后收益以股息的方式付给联邦政府，而联邦政府会再将其用于现有线网的扩建和维保;在LuFV Ⅱ期间，基础设施公司总共向联邦政府支付了22亿欧元的股息。此外，在为现有线网的扩建和维保融资时，铁路需求计划也被设定为一大融资项，例如，将需要更新的铁路基础设施纳入扩建项目时。在LuFV Ⅱ期间，这一项（称为需求计划前提）每年的融资额达1.44亿欧元。

在LuFV Ⅱ框架内，还首次对特定专业提出要求：对铁路桥梁进行整体或部分更新。这一项协议条款是联邦专家顾问组在已确定铁路桥梁专业特殊投资需求的背景下（当时线网中的一些桥梁因年久失修而禁止或严格限制列车通行）制定的，未规定具体投资额，具体金额与桥梁的实际数量相关。

2.3 LuFV Ⅰ和 LuFV Ⅱ实施效果

LuFV Ⅰ和LuFV Ⅱ实施期间，联邦政府和DB均完成了协定规定的融资额目标。这些资金均按照计划用于投资和维保服务。

至2019年底，基礎设施公司对875座铁路桥梁进行了整体或部分更新;在LuFV Ⅱ实施的5年中，总共更新了900多个基础设施结构。

在铁路基础设施质量指标方面，基础设施公司在数个合同年度中由于未达到质量指标要求，必须缴纳罚款;自LuFV实施以来的11年间，总共向联邦政府缴纳了约8 000万欧元的罚款。这表明输出控制方法是可行的，基础设施公司为达到规定的质量指标要求必须付出极大的努力。令人遗憾的是，上述罚款进入了联邦财政预算，未用于铁路基础设施建设和维保。

LuFV在实施时的透明度很高：DB提交的所有铁路基础设施状态和发展年度报告都可以在EBA的网站中查询和调用。

3 LuFV Ⅲ的产生历程

在LuFV Ⅱ实施一半（即2017年年中）时，后续协议的筹备工作便已经展开。这些工作以联邦运输和数字基础设施部（BMVI）开展的需求评估为基础。在BMVI、EBA、联邦财政部（BMF）、联邦审计局（BRH）和DB及其基础设施公司的代表定期召开的工作组会议中，确定了LuFV Ⅲ的基本内容。

参与各方一致认为，LuFV Ⅱ中的铁路桥梁计划必须继续实施，而该计划的实施需要付出巨大的努力，并且只有在铁路基础设施规划和建设能力大幅提高的前提下才能实现。此外，LuFV Ⅲ的投资预算中必须考虑许多不属于现有线网维护范畴、但对于建设以安全和乘客为导向的铁路基础设施来说绝对必要的问题，如数字无线电网络的构建。近年来，德国铁路无线电网络技术从模拟技术转换为数字技术，其室外设施设备的安装与建设也已基本完成;然而，为确保铁路隧道或车站内无线电通信的畅通，还必须对现有设施或已安装设备进行改装。

在筹备工作开展之初，参与各方的目标是缔结为期5年的协议;然而，在权衡利弊之后，各方决定延长该协议的期限，以便在最大程度上确保政策的连续性和规划的安全性，因此在2019年初签署的备忘录中将协议期限定为10年。

该协议草案于2019年8月出台，然后提交给德国联邦议院的运输、审计和财政预算3个委员会进行讨论。自2019年9月起，上述委员会对将协议期限延长至10年的问题进行了深入讨论。审计委员会建议财政预算委员会，冻结2020年联邦财政预算中承诺给LuFVⅢ的拨款，并将其以2～5年为期分批发放。每一批拨款的发放必须在BMVI发布对上一批资金使用绩效的审查结果报告后进行。在德国联邦风险评估所（BRF）的积极参与下，上述委员会还对确定质量指标体系以及现有投资积压的问题进行了讨论。

德国联邦议院财政预算委员会于2019年11月14日通过了对LuFV Ⅲ的批准决议。具体内容如下：① 冻结LuFV Ⅲ中2025年—2029年联邦政府基础设施拨款部分的总计50亿欧元资金，之后一次性解冻派发;②2022年底之前，确定质量指标目标值;③2024年底之前，结合联邦政府发布的相关报告，对质量指标及其目标值进行审查验证，若缔约各方尚未在2024年12月31日之前就其他（或补充）质量指标的使用达成一致，则联邦政府具有终止其实施的权利。

经过修订的LuFV Ⅲ协议草案自2019年12月5日起在EBA网站上进行了为期4周的公示，并于2020年1月14日正式签署。该协议追溯至2020年1月1日生效，于2029年12月31日结束。

4 LuFV Ⅲ内容

4.1 大幅增加融资额

LuFV Ⅲ的融资总额为862亿欧元，平均每年86亿欧元。其中，每年有63亿欧元用于投资。与LuFV Ⅱ平均每年56亿欧元的融资额相比，LuFV Ⅲ增长了54%（图2）。

2020年—2024年，联邦政府的融资额将保持在每年46.4亿欧元不变;之后，将从2025年的53.4亿欧元逐步增加到2029年的59.4亿欧元。此外，还有下列资金用于扩建和更新现有线网（数值为10年间的平均值）：①基础设施公司每年支付的股息6.75亿欧元;②基础设施公司每年用于投资的自有资产1.38亿欧元;③每年从需求计划（即需求计划前提）中筹集的资金3.85亿欧元。基础设施公司的维保费用也增加到平均每年22.8亿欧元，与LuFV Ⅱ相比，增加了42%;其中，2020年—2024年平均每年21.8亿欧元，2025年—2029年23.7亿欧元;具体数值从2020年的21.2亿欧元增加到2029年的24.5亿欧元。

4.2 附加需求和回补需求

LuFV Ⅲ首次规定为附加需求融资，以便推行以乘客为导向的措施。其内容包括：①线路空闲显示（TüFa）、数字无线电和视频监控装置的购置、安装和使用，这些装置是保障乘客和铁路运营安全必不可少的工具，可为铁路基础设施的数字化和安全性提供全面支持;② 为铁路信令系统改造提供总额为70亿欧元（2020 年—2029 年）的专用预算，以持续提高铁路信令系统的可用性，这些措施与德国数字铁路计划同步实施;③为提升低矮站台高度和增建车站挡雨棚融资，以改善乘客在车站候车、乘车的舒适度;④为建设连接110 kV电网的中央变流站融资，以提高供电的灵活性，以及推动铁路所用能源由化石能源向清洁电能转换;⑤增加对铁路区域客运基础设施扩建项目的融资，从LuFV Ⅱ的11亿欧元增加到28亿欧元，以加快铁路区域客运基础设施的扩建速度，实现提高运输质量和满足区域运输需求的目标。

联邦政府还首次在LuFV Ⅲ中为回补需求（或投资积压）融资。总体而言，在LuFV Ⅲ期间，约有45.1亿欧元资金专用于解决特定专业（轨道、道岔、铁路桥梁、隧道、涵洞、信号系统和人行地下通道等）的投资积压问题。因此，在LuFV Ⅲ期间，用于DB下属线路网络子公司（DB Netz）特定路线以及DB下属车站和服务子公司（DB Station&Service）乘客相关专业的费用会逐渐减少。回补需求相关的协议条款涉及LuFV I启动前（即2008年12月31日之前）所积压的系统更新投资。此外，DB也在其内部资金分配框架内采取措施减少2009年以来产生的积压。LuFV Ⅲ还将无法从附加需求中调拨的资金重新分配到回补需求中，从而使更多资金可用于减少积压。

4.3 进一步提高基础设施质量

LuFV Ⅱ已有的质量指标体系在LuFV Ⅲ中基本上得以延续。LuFV Ⅲ在DB Station&Service和DB下属区域路网基础设施公司（DB RegioNetz Infrastructure，RNI）的“站台功能”指标中增加了无障碍访问一项（图 3）。此外，LuFV基于目前对于铁路桥梁的更新需求，继续推进LuFV Ⅱ中的桥梁計划，并对其内容进行了修改。LuFV Ⅱ规划对875座铁路桥梁进行整体或部分更新，而LuFV Ⅲ的目标数量是2 000座。计划中还包括采取改善桥梁状况的维保措施，用桥梁替换平交道口，以及建立计划储备金（用于在2029年之后继续实施该桥梁计划）等内容。

LuFV Ⅲ中还增加了线网可用性、轨道状况和资产价值3个新质量指标，并将其作为回补需求指标。

联邦政府和DB已就LuFV Ⅲ整个协议期内的质量指标目标值达成共识，并将用20年的时间实现为现有铁路基础设施定下的质量目标。年度目标值根据期望目标值推算得出，并且对一些目标还提出了更高的要求。此外，对于未达到年度质量指标目标值的情况，LuFV Ⅲ还规定了以罚款为形式的制裁机制。

参考文献

[1] Anne Brandst?dter， Jürgen Marx. Finanzierung der Bestandsinfrastruktur für zehn Jahre gesichert[J]. Der Eisenbahn Ingenieur，2020（6）：6-11.

苏靖棋 编译

收稿日期 2020-09-15