解析PPP模式的工程项目内部审计实施方法

李姗珊

摘 要：2014 年，国家财政部颁布了政府和社会资本合作模式操作指南（试行），为PPP模式的工程项目实施提供了重要的指导，有效规范了PPP模式的操作。隨着PPP模式在项目运用推广力度加大，采用PPP模式的项目大量增加，如医院、公路、铁路、公用建筑，大型娱乐设施等较多领域的设施积极采用该模式。PPP形式的资金主要来源为政府和社会资本，牵涉多方出资人的权责及利益，因此对PPP模式的项目监督是很有必要的，并且要求监督具有成效，旨在规范PPP项目管理，维护出资人利益。企业内部审计一直以来是公用制企业规范投资、经营管理的重要抓手之一，可以发挥有助于强化企业内部控制，改善管理，及时发现问题，堵塞管理漏洞，促进减少损失、提高经济效益等作用，对PPP项目的出资人有好处，也促进降低政府投资的风险。

关键词：PPP模式;内部审计;方法

建筑行业存在着生产流动、产品单一性及生产周期长等特点，加之多数基础设施建设和公共服务以政府投入力量主，政府作为主要的投资单位，受到了收支管理、投资方面的限制，使得一些公共服务和基础设施等建设面临着管理能力不足和融资短缺等问题。近年来，我国将PPP模式应用于建筑行业中，既有效利用民营或私营企业的运作能力，又使得民营或私营企业融资渠道得到增加，解决融资难的问题，促进建设资金得到保障，进而有利于公共服务和基础设施建设的健康发展。

1 建筑行业PPP模式存在的问题

1.1 PPP模式欠缺具体的实施制度

立法和风险评估是我国建筑行业在PPP模式下所面临的主要问题。首先，目前政府虽针对建筑行业的PPP模式应用出台了有关政策，但受到各地区经济发展水平差异的影响，政策中所规定的制度在一定程度上存在着衔接不够紧密，政府对于不同地区的管控也存在着明显差异，这给PPP模式的项目在建筑行业中的有效实施和实际操作带来了较大困难。其次，有关PPP模式的政策内容大多是指导性的，并未考虑其可行性，建筑行业普遍存在着融资困难的问题，而政府所颁布的指导性政策往往未能深入适用于各行业，并未考虑到各地区政府的管控能力，从而使得政策在实施过程中出现保障不足等问题。虽然政府在后期出台了一些实施意见，但并未辅助以法律法规作为规范，涉及实际程序、作法操作性有待提高。在没有完整的法律法规或地方行业规定作为充分支撑时，参与PPP模式项目的各方主体所承担的风险难以估量。

1.2 监管机构责任分担不均

在建筑行业项目实施PPP模式的过程中，其面临的市场风险主要集中在原材料成本和投资收入管理等方面。若市场发生供给变化，原材料价格上涨，那么建筑行业的成本就会大大增加，进而可能导致亏损;若市场的供给条件不变，一旦市场需求得到降低，那么PPP模式下的项目对建筑企业及运营企业等出资人可能难以取得预期收益。在建筑行业应用PPP模式对市场风险进行识别时，需要依靠大量的数据作为支撑，而目前部分合作项目的政府和企业监管机制之间对于责任划分并不均衡，这就导致PPP模式的项目风险在事先难以被识别，从而影响PPP项目的实施和进程。

2 PPP模式的内部审计完善策略

2.1 确定审计实施的主体

在政府的审计机构审计力量充足、政府投入PPP模式的项目资金所占比相对其他参与主体较大时，应由政府部门承担、组织PPP项目的内部审计，从而监督项目的财务收支、工程进度、工程质量、工程安全等情况，有利于促进各方面规范管理和资源调配，推动项目按原计划实施。在政府审计部门审计力量不充足时，可以聘请审计机构协助开展审计，必但须由政府审计机构主导实施审计，确保审计的独立性和有效性，保证审计成果质量。

2.2 确定内部审计工作方案

接到审计任务书后，根据审计任务需求，首先对标企业的章程和合作协议、熟悉管理项目适用的内部控制制度，包括财务管理、工程管理、投资管理、劳务承发包制度等，制定年度审计工作计划或增设临时审计计划，企业内部审计机构按照批准后的内审计划组织审计。为有序推进审计工作，编制审计实施方案重要的工作，审计主要工作安排在实施方案中体现。

2.3 收集被审计项目基础资料

收集资料是工程项目内部审计的基础。包括两大部分：（1）工程管理、工程技术资料。工程管理文件包括PPP项目各参与方来往函件及协议，公司内控制度、审批留痕文件、会议纪要和记录等内部管理文件;与PPP模式有关的工程技术文件，如初步设计、施工图设计文件及其招投标工程量清单及各类合同文本、工程结算文件、工程项目变更、签证及附件，设计修改文件等。（2）现场取证资料。审计现场检查提取的实地测量、图片整理、音响等资料。

3 内部审计的工作要点

3.1 对制度的执行审计

企业内部审计主要是以项目部为主要审计对象，PPP模式项目的管理除了企业内部有规定约束，还受到国家的政策、法律法规及行业规定约束。在企业外部的制度执行方面，实施内部审计需要审查经营活动是否与国家有关法律法规及财经纪律相违背，公司各项经营管理行为是否符合法律法规的规定，经济活动和财务管理是否符合财经纪律;在企业内部的制度执行方面，需要审查企业的各项计划是否完善、是否与到制度规定内容一致，执行效果是否达到预期目标;重大经济决策内容是否合法合规，决策程序是否完备。

3.2 对财务收支的审计

PPP模式的项目内部审计需要注意以财务收支情况为主线，结合经济合同、企业业务开展审查。一是审查公司财务预算执行情况，利用财务数据全方位反映PPP项目的进度、成本等主要控制要素的管理情况;二是审查审计期间公司会计信息是否真实、完整，重点关注预算支出的真实性，是否存在以虚假经济业务套取资金私设“小金库”行为，大额现金支出的合理性;三是检查重大经营风险、财务风险管控情况。

3.3 对工程结算的审计

对工程结算有助于了解工程管理的总体情况，主要有几个方面需要重点关注：一是检查被审计项目涉及劳务单位的工程数量台账是否建立、内容是否与实际发生量是否相符，劳务数量应该与正常情况偏差不大，对偏差过大的情况应该寻找原因，为推断完工数量、质量提供信息;二是检查被审计项目工程结算、计量台账是否建立，除变更和索赔等其他额外的投资增加，通过对资金流出的线索检查结算的准确性、合理性，确保各投资方的利益;三是深入工地现场核查工程量，是否有高估冒算、超进度结算的情况， 是否存在偷工减料，是否存在倒卖材料，是否存在材料浪费，进场材料、设备的规格、型号、数量是否达到预定合同、设计、使用要求。四是存在有参建的设计、施工、咨询等单位与出资人有关联关系的，还应该做好对上台账与对下台账的对比，严禁对计量工程量超过对下工程量，如果上、下计量偏差大，应检查原因，目的是防止关联方联合损害其他投资人的利益;五是各项工程支出的结算依据是否充分，审批手续是否完善。

4 结语

PPP模式在我国已经被广泛的运用，而且具有相对的优势，是我国政府通过对社会资本的集合进行合作，该模式有利于缓解政府在基础设施和公共服务方面的财政压力和运营管理能力，本文对部分PPP模式下的工程项目大体管理现状和问题进行了分析，并从内部审计的角度出发，提出一些解决思路，希望对PPP模式的工程项目内部审计工作提供有价值的参考。

参考文献：

[1]王小青.PPP模式下建筑工程项目投资的风险控制浅析[J].经贸实践，2018（06）：153-154.

[2]葛建勇.建筑行业PPP模式下存在的问题及对策[J].中国总会计师，2017（04）：130-131.