图书低价中标的困境及其解决路径

王永珍，谷 彦

（山西大同大学图书馆，山西 大同037009）

关键字：图书政府采购；图书低价中标；政采生态系统

近年来，国家将图书采购统一纳入到政府采购目录中，图书馆购买图书需要通过馆配商进行图书采购，这样形成了一个馆配行业链——图书馆、馆配商、出版社、招标中心或招标代理。将图书政府采购引入市场竞争，采取公开招标，本意是使购书行为能够更加透明，更加公平公正，有效提高资金使用效率，使图书馆购书行为更加规范化、条理化，而馆配商也会调整销售策略与服务模式，来满足图书馆的采购要求。在成熟的市场经济体制下，“最低价中标”作为一种国际上通行的评标方式，成为一种惯例。但是在近年来图书招标的实践中，最低价中标往往在无序竞争的情况下，成为最容易中标的一种结果，造成了图书馆藏书建设的诸多局限，影响到图书馆藏书质量，使得政府采购这一形式无形中成为图书馆图书采购之痛，使图书政府采购这一行为陷入困境。图书采购行为的完成涉及到馆配商、出版社、招标中心等多个部门和环节，本文希望通过对采购链中四个节点的分析，解析此链条中各节点上存在的问题，以此解决实际工作中产生的困惑。

一、图书政府采购的困境

困境之一是低折扣中标现象，也就是低价中标。图书招标过程中，图书品质、服务质量和中标折扣是图书招标三大要素，在招标过程中，图书的品质和服务的质量不像中标折扣那么一目了然，主持招标的公司对于图书招标也缺乏标准，不少招标公司请的评标专家甚至对馆配一无所知，所以折扣高低成了最容易评判的标准。因此，馆配商为了争取客户，为了在竞争中中标，相互压低折扣，很多时候低折扣图书更容易中标。在这样一种无序竞争的背景下，低价中标成为“貌似善举的恶行”，形成了现象之一，即图书馆图书采购的后期压力；[1]现象之二，由于图书馆服务要求越来越高与馆配商利润越来越低这种矛盾，许多馆配商无奈退出了市场。近年来，馆配商频频发声，指责低折扣中标给馆配市场带来的混乱，使得馆配商陷入“招标的困境”，也造成了“劣币驱逐良币”的现象，而图书馆在其中往往也被认为是低折扣中标问题的制造者之一。[2]

困境之二是低折扣图书使图书采购的自由度降低。折扣低到比一些图书的进货价格还要低，馆配商为了生存只能屏蔽掉一些出版社折扣较高的图书，造成一些经典书、断版书等不能自由购买，影响到图书采购质量和高校图书馆藏书结构的高效形成。另一方面，为了保住自己的客户，有些馆配商一再压低折扣以获取标的，馆配商屏蔽一些专业或经典出版社的书目，产生了两极反应：出版社图书销不出去，图书馆图书购不进来，一些出版后销售量“不好”的图书不被读者接受，久而久之没了市场，也使出版社陷入困境。同时，图书馆方面也表示，这些书恰恰是图书馆所需要的，却采购不到。

困境之三是政府采购程序繁杂，运行时间打破了图书出版规律。政府采购涉及到国资、招标办、政府采购中心等诸多审批环节，运行时间较长，打破了图书出版规律，也造成图书采购效率低下；由于招标过程漫长，影响到图书馆无法及时组织参加出版社的书展活动，所以很难保证图书馆重点性和特色性图书的收藏，而重点性和特色性包括的行业特色、学科特色、时代特色、载体特色和人物特色恰恰是图书馆的追求。由于对图书特性不熟，往往造成理解上的偏差，因而影响到图书招标的全过程，如采用不当的招标方式，不合理的招标流程，形成不合适的馆配商中标等现象时有发生，直接影响到图书馆图书进馆通道的畅通；作为图书馆的采购主体，制定严格的招标文件进行把关，确实也争取到了一些主动，把一些资质不佳的馆配商屏蔽在外，但在执行过程中容易造成凑不到三家竞标而造成流标现象，也影响到图书招标进程，如果再组织下一轮招标，又延长了图书招标进程，如此循环往复。

困境之四，作为代理商的招标公司在图书采购过程中也产生了一些乱象。其一，代理公司资质良莠不齐，主持招标的公司对于图书招标缺乏统一标准，致使招标过程和招标结果不合图书馆的意。其二，不少招标公司请的评标专家资质欠佳，专家谈判能力不一，有的甚至对馆配一无所知，所以折扣高低成了最容易评判的标准，因此容易产生低价中标的现象。第三，招标人对评标办法执行的不到位，在“综合评标法”和“最低价中标法”之间的取舍往往会忌惮于评分方法的主观性，怕招致说不清楚的畏惧，倾向于一刀切地选择“最低价中标”，而忽视了招标法中规定的“满足招标文件的实质性要求”。

低价中标的恶性循环产生了一些不良现象：一是招投标的异化，量身定制的招标、你来我往的陪标逐渐流行；二是最低价中标者在履约时花样百出，影响了服务质量；三是最缺乏底线的中标者可能公然提供难以达标的产品或服务，当用户表达不满时，中标方往往直截了当地回复说，如此低价，只能如此低质。这就造成了几个问题：一个是馆配商得不到应有的利润，所以其持续发展的后劲不足；二是由于折扣偏低，很多有价值的图书无法进入有需要的图书馆，造成馆藏缺失，长久下去对图书馆的馆藏建设是非常不利的，同时，出版社经典图书因此雪藏，得不到有效传播。有些图书馆为了保证采书质量，想了好多办法，比如招书目标、招出版社标等。但无论哪种招标形式，都存在一种问题，即：政府采购方式与流程的繁琐在一定程度上与图书出版规律相违背，存在着图书馆想要的书买不到的问题。低价中标这种“貌似善举的恶行”，使图书采购陷入恶性循环。

二、图书政府采购的解决路径

如何在上诉局面中提高图书采访质量，走出困境，成为目前图书馆界争议的热点之一。目前产生的整个问题显然不是仅依靠提高图书的折扣率就能解决的，也不仅是馆配商的问题，而是要从整个产业链上协调和完善。

（一）制定完善的政策法规引导约束，解决“劣币驱逐良币”的问题 2017 年7 月18 日财政部87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的实施，在一定程度上遏制了低价中标的不良发展。政府相关部门应出台相应的图书馆图书采购质量标准以及相应的监督、考核和评价机制，以制度来约束政府采购行为，来制约图书采购价格的合理性，相信恶意竞争的问题会迎刃而解。已经正式施行的《招标投标法》及《招标投标实施条例》中，对“最低价中标”做了限制，而“招标人可以直接确定中标人”是最受图书馆关注的一点。可以说，“最低价中标”时代已被终结。

（二）构建完善的图书政采生态环境 图书馆、馆配公司和出版社之间应该探讨建立一个有效的合作模式，形成一种良性的图书采购生态环境。伴随图书馆资源建设需求的提升，馆配市场需要一个统一开放、资源共享、具有权威性和公信力的馆配平台，来聚合出版社、馆配商、图书馆等各方资源，构建起完善的馆配生态环境。[3]通过对馆配模式的整改和共建，使得这个馆配平台由简单的图书交易平台，变成图书馆、出版社、馆配商交流的平台。通过这个开放型的平台，使利益各方共同为馆配行业服务，出版社和出版信息更加畅通便捷、图书馆馆藏质量将得到提高和完善、馆配商眼界更宽、行业做派更加规范，这样三方受益，合作共赢，机会更多，既顺应市场，又规范市场，构建起馆配市场稳定、开放的动态平衡体系。

（三）图书馆应当通过自身的努力，积极跳出“怪圈”争取主动，及时了解和掌握出版信息和动态，和出版方进行业务沟通和交流，尽量少走或者不走弯路 图书馆可以提取本馆需求的核心出版社馆藏书目信息“大数据”，对比出版社当年出版的可供品种，与合作馆配商的相应供货情况对比分析，作为考评馆配商的供货能力的重要依据之一。目前，为了突破困局，有实力的出版社跳过中间商而直接提供对图书馆的专业服务。出版社借力互联网+，不断探索新的服务销售模式，如：社馆直通车、中国社科馆配服务、中华书局馆配服务、涉农联盟、科技出版联盟等出版社、图书馆、馆配商联盟模式，打破了馆配商对书目信息的垄断，出版社的加盟使图书馆能够在第一时间获得图书出版信息，为图书馆选择图书开启了另一扇门。而在图书招标方面，图书属于标的物不固定的货物，理应招“资格标”，而不是招价格标，这样容易对馆配商进行制约，图书馆能够围绕合同管理图书采购的进程，也能对馆配商服务进行把控，对事前、事中、事后各个环节进行严格的管理与控制。当然，考虑到图书出版规律，还需要改变图书结算方式，使图书结算进程更符合图书出版规律。几方面统一才能保证图书采购的合理。

（四）组建专业图书招标队伍 作为连接馆配商与图书馆的招标中心（招标代理），有必要建立一套系统完整的谈判文书，组建一支专业图书招标队伍，对招标过程的各个环节进行把控，使招标结果让图书馆满意，使馆配商满意，达到几方共赢的理想效果。

三、结语

2017年财政部出台《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（修订版），《招标投标法》及《招标投标实施条例》也正式实施，如果以此为契机，政府采购机关或机构能够结合图书发行规律和图书采购的特点，构建有利于图书馆藏书建设的图书采购方式和有利于图书馆选择最适合和最好的服务提供商方式，并在一定程度内开放图书采购方式，比如图书零购方式，使图书馆能够更好地规范图书采购原则，完善藏书结构，同时也为馆配商提供平等竞争的平台。