浅析节能监察机构的法律地位

张 杰

扬州市工业和信息化局

0 引言

节能监察是推动节能工作的重要途径。加强节能监察，督促用能单位提高能耗管理水平，推动重点行业能效水平提升，不断降低用能单位能耗，对实现经济高质量发展具有重要意义。当前，江苏省部分节能监察机构由于对自身法律主体地位定位不准确，职责边界模糊，存在着缺位不作为或越位乱作为的现象，导致节能监察机构承担不利法律后果和责任，客观上影响了节能监察工作的正常开展。因此，准确定位江苏省的节能监察机构法律地位，厘清职责边界，当前显得尤其迫切和重要，这也是节能监察机构依法履职的前提和保障。

1 节能监督管理主体和节能监察实施主体

1.1 节能主管部门和节能监察机构的关系

明确节能监察机构的法律地位，首先应厘清其与节能工作主管部门的关系。目前，江苏省节能监督管理工作的法律依据主要有：《节约能源法》《江苏省节约能源条例》《工业节能管理办法》《重点用能单位节能管理办法》《节能监察办法》《江苏省节能监测办法》等，但南京市比其他省辖市多一部——《南京市节能监察条例》。

根据《节约能源法》第10、12、34、41、49条，《江苏省节约能源条例》第4、17、19、21、23 条等规定，县级以上地方人民政府经济和信息化管理部门是江苏省节能工作的主管部门，负责全省节能监督管理工作。县级以上地方人民政府经济和信息化管理部门、建设行政主管部门、交通运输主管部门、管理机关事务工作的机构分别负责工业、建筑、交通运输、公共机构等四大领域节能监督管理工作。节能主管部门设立的节能监察机构具体负责节能监督检查的日常工作。《江苏省工业和信息化厅职能配置、内设机构和人员编制规定》（苏办〔2019〕85号）文件规定：“（十三）综合协调全社会节能。制订并实施全社会节能规划和工业、信息化领域能源节约、循环经济、清洁生产、资源综合利用政策，开展节能监察管理和节能评估审查工作。”明确此轮机构改革后，由工业和信息化部门承接原经济和信息化管理部门承担的节能监管工作职责。所以，目前江苏省节能监管主体是县级以上工业和信息化管理部门，以及建设、交通和机关事务等有关行业节能主管部门，其中工信部门是节能工作行政主管部门，监管内容是对节约能源法律、法规和节能标准执行情况进行监督检查，监管职责是在各自职责范围内，加强对节约能源法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为。

因此，节能主管部门负责统筹协调和指导行政区域内节能监察工作，设立节能监察机构，编制节能监察计划，并组织节能监察机构实施。节能监察机构负责节能监察计划实施，并将实施情况报本级节能主管部门。节能主管部门与节能监察机构是指导与被指导、检查与被检查、监督与被监督的关系。节能监察机构由节能主管部门设立，对其负责，在节能主管部门组织和指导下开展节能监督检查的日常工作。

1.2 节能监察实施主体

节能监察，是指依法开展节能监察的机构对能源生产、经营、使用单位和其他相关单位执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况等进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为。但在《节约能源法》中既没有提及节能监察概念，又没有规定节能监察机构的法律主体地位。节能监察的概念和实施等内容主要见于地方性条例、地方政府规章和部门规章等。

根据《江苏省节约能源条例》第16 条第一款规定：“县级以上地方人民政府节能主管部门和有关部门应当在各自的职责范围内，加强对节能法律、法规、规章和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为。县级以上地方人民政府节能主管部门设置的节能监察机构具体负责节能监督检查的日常工作。”因此，县级以上地方人民政府节能主管部门，以及建设、交通、机关事务等有关部门（依据《江苏省节约能源条例》的第19、21、23 条规定）是法定的节能监察实施主体，履行行政检查和行政处罚职能。同时《江苏省节约能源条例》对江苏省节能监察机构予以不完整的授权，即节能监察机构可以实施监督检查，但无行政处罚权。因此，江苏省的节能主管部门是法定的节能监察实施主体，同时具备检查权和处罚权，而节能监察机构是权能受限的节能监察实施主体，只能“查”不能“处”。

但是，南京市节能监察机构得到地方性条例的授权。根据《南京市节能监察条例》第29 条规定：“节能监察主管部门依照节能法律、法规规定实施的行政处罚，由节能监察机构负责实施。有关部门依照节能法律、法规规定实施的行政处罚，可以委托节能监察机构实施。”南京市采用“授权加委托”的方式，将节能主管部门的行政处罚权，授权给节能监察机构实施，将有关部门依照节能法律、法规规定实施的行政处罚，委托节能监察机构实施。这样南京市节能监察机构同时具备了监督检查权和行政处罚权，可以在法定范围内开展监督检查并实施行政处罚。

2 节能监察机构的权限边界

在行政执法实践过程中，因执法人员对节能监察机构本身的权力边界存在模糊认识，对“节能监督检查的日常工作”的具体内容认识不清，不知道哪些行政行为可以由节能监察机构独立行使，哪些行政行为应由节能主管部门行使，在节能监察中形成困扰，影响了节能监察的法律效果。

2.1 节能监察机构是否有行政处罚权

实践中有观点认为，2016 年1 月15 日国家发改委公布的《节能监察办法》（国家发改委令第33号）对节能监察机构作出行政处罚的授权，主要依据为《节能监察办法》第6条规定：“节能监察机构应当开展下列工作：（一）监督检查被监察单位执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况，督促被监察单位依法用能、合理用能，依法处理违法违规行为；（二）受理对违法违规用能行为的举报和投诉，办理其他行政执法单位依法移送或者政府有关部门交办的违法违规用能案件；（三）协助政府管理节能工作的部门和有关部门开展其他节能监督管理工作；（四）节能法律、法规、规章和规范性文件规定的其他工作。”

但是我国《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”被授权的主体只有在法律和法规（国务院行政法规和地方性法规）授权后才能取得行政主体资格，以自己的名义独立行使行政处罚权。授权的上位规范只是法律和法规，规章不得授权非行政机关的组织实施行政处罚。《节能监察办法》是部门规章，所以其不能授权节能监察机构行使行政处罚权。

另根据《节能监察办法》第11 条：“节能监察机构依照授权或者委托，具体实施节能监察工作。”该条也进一步证明了节能监察机构实施执法检查和行使行政处罚权，必须有法律法规授权，或者节能主管机关的委托。因此，《节能监察办法》并未就行政处罚权作出授权性规定，其不能成为节能监察机构独立行使行政处罚权的依据。

2.2 行政执法检查权的内容

有观点认为，除了不能作出行政处罚决定，节能监察机构可以独立行使其他所有的节能监察行政行为。其中一个执法中经常遇到的问题就是节能监察机构能否对违法用能单位作出责令（限期）整改决定？

有一种观点认为节能监察机构有权作出责令（限期）整改决定。依据是责令（限期）整改不属于行政处罚种类，是行政处罚的前置程序，逾期不整改或整改不到位的才启动行政处罚程序，属于《江苏省节能监察条例》授权的“执法检查权”范畴。且依据《节能监察办法》（国家发改委令第33 号）第18 条第一款“被监察单位有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准行为的，节能监察机构应当下达限期整改通知书”，及第24 条“被监察单位在整改期限届满后，整改未达到要求的，由节能监察机构将相关情况向社会公布，并纳入社会信用体系记录。被监察单位仍有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准的用能行为的，由节能监察机构将有关线索转交有处罚权的机关进行处理”等规定，节能监察机构可以对有违法用能行为的用能单位作出责令限期整改决定，经整改仍存在违法用能行为的，才移交有权处罚机关启动行政处罚程序。

另一种观点认为节能监察机构无权作出责令（限期）整改决定，依据是责令（限期）整改虽然不是行政处罚种类，但从实践角度看，责令（限期）整改更接近于行政命令，是行政机关依法或依职权作出，要求相对人履行其原本应当履行的具体义务，从而使其恢复届已遭受破坏的行政管理秩序，逾期不整改或整改不到位，可以引起行政机关进一步的行政处罚，或者行政强制执行。它是一种对违法行为的具体行政处理。《江苏省节约能源条例》只授权节能监察机构行使执法检查权，并没有授权其对违法违规用能行为的处理权，因此作出责令（限期）整改决定已经不属于执法检查的范畴。且《江苏省节约能源条例》的第49、50、52 条都明确规定，对违法违规用能行为，由节能主管部门责令（限期）改正，进一步证明了节能监察机构的执法检查权不包含责令（限期）整改。

笔者以为，责令（限期）整改是节能主管部门为了预防或制止正在发生或可能发生的节能违法行为，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定[1]。责令（限期）整改既可以单独适用，也可以和行政处罚合并适用。责令（限期）整改是行政主体依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施，是实现行政处罚的补救性功能的具体手段，其本质是行政主体依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政命令。责令（限期）整改行为一经作出便为相对人设定了义务，若相对人不按规定履行义务，将会受到行政处罚或行政强制执行的后果，其实质上对相对人权利义务产生了影响。

因此，责令（限期）整改其不应属于执法检查范畴，节能监察机构不宜以自己名义独立作出责令（限期）整改决定，其在执法检查过程中发现有涉嫌违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准等情形，应将有关线索移交节能主管部门依法处理。

3 结语

综上所述，在目前的法律体系框架下，江苏省的节能监察机构（不包括南京市）可以依法开展行政执法检查，在检查中发现涉嫌违法行为的，如果节能主管部门有委托的，可以在委托权限内作出行政处理决定；如果没有节能主管部门委托的，则须将违法案件线索转交有权部门依法处理。节能主管部门和节能监察机构应理顺行政执法关系，各司其职、各负其责，不断推动节能监察的专业化、规范化，为经济高质量发展和打赢蓝天保卫战提供有力支撑和保障。