PPP模式在水环境治理中的应用研究

杨恩慧 高旭

【摘要】以河南省鲁山县沙河生态修复与提升PPP项目为研究对象，阐述PPP模式在水环境治理方面的采购模式、社会资本、回报机制、施工监理，然后分析PPP模式在鲁山县沙河项目存在的工程难度大，考核评价体系缺失等制约性因素，从而提出加强政府统一协调，构建合理的考核评价体系以保证PPP项目的完成和落实。

【关键词】PPP模式;回报机制;绩效考核评价体系;规范化

一、引言

PPP模式运用到水环境治理中是非常适合的，因为水环境治理短期内需要大量的资金投入，对于政府财政压力较大，采用PPP模式有助于解决这一问题。近几年党中央对生态环境格外的重视，鲁山县沙河项目应运而生，但是面对如此大型的生态修复与提升项目，如何做好项目的招标、采购、施工、监理和绩效考核是一项很重要的问题，这对于项目的成功是非常重要的。

二、鲁山县沙河生态修复与提升项目简介

鲁山县沙河生态修复与提升工程总投资12.67亿元，由政府和社会资本方共同出资完成建设，项目总规划面积52.38平方公里，计划在三年内建成，运营期为13年，其包括了水利工程、橡胶坝工程、景观工程、道路工程四大子工程。

项目的合作范围为政府和社会资本方按1∶9比例共同出资项目总投资的20.02%作为项目资本金。在政府与社会资本方签订PPP合同后，成立项目公司，由项目公司投入项目建设所需的全部资金，并负责项目的投資、建设、运营维护和移交。

三、鲁山县沙河PPP项目的具体分析

（一）项目的运作方式

沙河的治理注重生态环境的改善和旅游胜地的打造，在治理水环境的同时也创造了经济收入，因此大量的资金投入不可避免，故该项目采用BOT方式进行运作，即建设—运营—移交。该项目耗资巨大，短期内难以看到经济成效，为减轻当地政府的财政压力，政府和社会资本共同出资成立了SPV（项目公司）。由SPV完成本项目的设计优化、融资、建设、运营、移交等。

（二）施工监理

项目确定后，经鲁山县水利局委托，对项目施工监理进行公开招标，范围主要是该项目的准备阶段，施工阶段，竣工结算阶段以及保修期全工程监理。项目的施工监理是项目中的重要一环，项目是否能够达到预期目标，关键在于这一环，所以必须按照标准严格进行开标、评标和定标。

（三）回报机制

合理的回报机制是项目成功的先决条件，该项目是为了生态修复和景观建设属于公益性质，因此该项目采用政府可行性缺口补助的方式作为回报机制。在使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的情况下，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。

（四）绩效考核

PPP模式的绩效考核是非常重要的，政府付费额度包括可用性付费和按绩效付费，按绩效付费是契约精神的体现。通过查阅相关资料发现，该项目的绩效考核主要包括以下几个方面：工程质量、工程组织情况、工程进度情况。但是并未制定具体的绩效考核标准，由此可见定量化的绩效考核尤为重要。

四、鲁山县沙河PPP项目的运作特点

（一）项目工程大专业性强

专业性强是水环境治理类PPP项目的显著特点，不论是前期的带技术方案招标还是后面绩效设定都面临着巨大的挑战，尤其是像鲁山县沙河项目，项目总规划面积52.38平方公里，其中还包含了水利，道路，景观等工程，工程量和工程难度大。与此同时高难度也意味着高创新，传统的方案，技术和模式已经不能满足沙河项目的需求，因此沙河项目的特点就是水环境治理大工程带来的高度的专业性和创新。

（二）项目综合性比较明显

就鲁山县沙河生态修复与提升工程来讲，项目总共包含了水利，道路，景观等重要的三个方面，不仅要从治理水环境的专业性方面考虑而且要从景观的美观性方面考虑，而且在道路工程方面也要充分考虑工程规划的合理性。采取综合手段治理才能恢复沙河生态，凸显水清，景美的预期目标，实现综合效应。

（三）采用公开招标的方式建设项目工程

本项目一共包含四个子项目涉及生态的修复提升，景观的美化，水利工程的建设，这些工程的完成需要承包公司有过硬的技术支撑，还需要有充足的资金和经验来面对建设过程中出现的突发性问题，采用公开招标的方式可以帮助政府选择最适合的社会资本来承包建设工程，实现项目的最优解。

五、措施建议

沙河PPP项目的建设是一个复杂的系统工程，需要统一的项目规划又需要强有力的项目公司去执行，还需要政府在PPP模式中改变自己的定位，同时需要一套定量化的绩效考核标准来进行考核，这样才能达到治标又治本的效果。

（一）统一规划管理

沙河项目中包含四大子工程，属于不同的技术门类，如果不采取统一的管理规划，很容易出现项目之间衔接不紧密，不能够达到当初生态修复与提升和景观设计一体化的预期目标，生态的治理和环境的美化是沙河项目的核心。统一的规划可以做到统筹兼顾，在避免资源浪费的同时可以着眼于全局，做到四大工程之间的协调建设。

（二）政府的出资代表应转变角色

在PPP模式中，地方政府都有出资代表一般由一个企业担任，从而使政府参与到项目公司的组建中。在当前PPP项目实施过程中，很多代表政府的出资方不能及时转变自己的角色和观念，依旧把自己当作监管方，来行使监管权利，要去“管”社会资本方。忽略了自己应该和社会资本方一条心，一起经营PPP项目，一起面对困难！

（三）实行定量化的绩效考核标准

为了避免沙河项目出现可用性付费和绩效挂钩比例不足的问题，应制定定量化的绩效考核标准，工程达标一部分给一部分的钱，规范化应该是PPP项目的核心。因为在实际案例中，一些PPP项目本质上还是延长版的BT，只为了能够拿到大头的工程款而不管之后的运营，甚至将运营交给其他运营公司，这种项目和操作方式，严重背离了PPP模式的初心。此次沙河项目的建设期三年，运营期13年为避免这种情况的发生，一定要制定合理的绩效考核标准，形成系统的绩效考核标准。

参考文献：

[1]王泽彩，杨宝昆.中国政府与社会资本合作（PPP）项目绩效目标与绩效指标体系的构建[J].财政科学，2018（11）：9-20.

[2]顾加俊.中国政府与社会资本合作项目监管问题研究[D].黑龙江省社会科学院，2019.

[3]杨彤.充电基础设施政府和社会资本合作供给的影响因素及其博弈研究[D].中国矿业大学，2018.

[4]张洋，王灿发.《修复河床何以变成大肆采砂——关于河南鲁山县沙河、荡泽河清障疏浚工程的调查》[J].中国记者，2019（12）：41.