新形势下的亚太区域经济合作

张蕴岭

【内容提要】亚太区域经济合作的基础是东亚与北美在经济上建立基于市场开放规则的链接。东亚地区的经济重心和增长活力主要依靠中国，而北美的经济中心在美国。因此，中美之间的经济链接与开放合作是亚太区域经济合作的基础。当前，亚太区域经济合作进入了新的发展阶段，出现了一些新变化，其中最为突出的是美国亚太区域合作政策的转向。受美国相关政策变化和新冠肺炎疫情等影响，以亚太经合组织（APEC）为框架的亚太地区整体经济合作的动力减弱。为应对百年未有之大变局，APEC领导人需要就新形势下APEC的发展进行深入讨论，在发展方向、推进方式、发展目标等方面达成重要共识。这样不仅可以为在新形势下推动APEC发展提振信心，而且可以在全球保护主义盛行、经济发展面临诸多不确定性的情况下，为推动世界各国开放合作发展释放积极的信号。

【关键词】亚太;APEC;区域经济合作;东盟;中美关系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.002

亚太地区涵蓋了世界前三大经济体，经济联系紧密，在经济总量和经贸规模方面都位居世界前列，其发展走向与政策导向对世界经济发展有着极为重要的影响。近年来，亚太地区的经济关系出现了一些新变化，其中最为突出的是美国的亚太区域合作政策出现转向，特别是美国对华政策从“再平衡”到“脱钩”，使世界上两个最大的经济体走向竞争性对抗，极大减弱了亚太地区经济合作的动力。

亚太区域经济合作层次及发展进程

亚太地区经济合作的主导方向是推动市场开放下的紧密经济联系，即建立基于市场开放规则的贸易与投资关系。开放的亚太区域经济合作是多层次的：第一层是亚太整体层面，主要框架是亚太经济合作组织（APEC）;第二层是次区域层面，主要包括北美、东亚地区相关国家签订的自贸区协议;第三层是双边自贸区协议。不同的发展水平与经济制度，使得亚太地区的经济合作呈现发展结构多层次、发展特征多样性、发展水平不平衡以及各参与主体经济合作能力存在较大差异等特点。因此，我们难以用单一的框架与标准来观察亚太区域经济合作，需要具体分析各个不同层次的关系与发展情况。

第一，就亚太地区整体而言，APEC是开展区域经济合作的主框架。以APEC为框架的亚太地区经济合作已经有30多年的历史，其合作历程颇为波折。1994年，APEC峰会在印尼茂物召开，此次会议制定了以构建亚太地区开放大市场为宗旨的“茂物目标”（Bogor Goals）。按照目标规划，发达经济体和发展中经济体将分别于2010年前和2020年前实现贸易和投资自由化，但这一目标并没有达成。

1997年爆发的亚洲金融危机打乱了APEC原有的部署，本想通过一些部门“先期开放”的激进计划被终止，APEC发展进入调整期。进入21世纪，APEC成员为推进“茂物目标”的实施签署了多项共同协议，如2001年通过《上海共识》、2005年通过《釜山宣言》、2006年通过《河内行动计划》等，但未见显著成效。

到2010年，APEC发达经济体成员未能如期实现全面开放市场的目标。同年，横滨APEC部长级会议提出推进亚太自贸区（FTAAP）计划，但该计划在推动中遇到了困难。2009年，美国宣布领导构建《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），破坏了APEC的统合框架。随后，东亚地区也采取行动，决定推进《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。经过反复沟通，2014年在北京召开的APEC领导人非正式会议同意由中国和美国牵头，对FTAAP进行战略性研究。然而，由于各国之间存在较大分歧和美国致力于推动TPP的发展，这项研究工作最后无果而终。事实上，力图通过构建单一亚太自贸区来实现原来设定的亚太经济合作目标很难行得通。

近几年，APEC的发展遇到了危机。2017年，美国在APEC峰会上无端责难中国，破坏了APEC的合作精神。2018年，由于成员之间存在严重分歧，APEC峰会没有发表共同声明。2019年，因智利国内局势不稳，APEC领导人非正式会议被迫取消。在新冠肺炎疫情影响下，原定于2020年在马来西亚召开的APEC领导人非正式会议将改为线上举行。届时，各国领导人需要就如何进一步加强合作应对新冠肺炎疫情、如何通过开放合作重振亚太地区经济进行讨论并达成共识。

值得注意的是，特朗普执政后奉行“美国优先”政策，对亚太地区经济合作产生严重负面影响。特朗普当局对中国施行贸易制裁和技术封堵，推动构建基于所谓“共同价值理念”的供应链圈，实际上抛弃了亚太地区的合作精神。由于新冠肺炎疫情肆虐全球，各成员不得不实施封闭措施。在这种严峻形势下，一些成员特别是美国政府一味挑起所谓“国家安全”议题，阻止疫情防控物资的流通，导致以APEC为主轴的亚太经济合作机制几乎无所作为。在此背景下，亚太地区经济合作面临更为严峻的形势。[1]

第二，亚太地区次区域合作基于不同的目标和形式有不同的表现。在北美，由美国、加拿大、墨西哥构建的《北美自由贸易协定》（NAFTA）是开放程度最高、规则最严格的次区域安排。不过，美国向经济欠发达的墨西哥全面开放市场，必然引发美国产业向墨西哥转移的问题。这个问题一直是美国国内政治辩论的内容，导致NAFTA受到美国国内部分民众的强烈反对。特朗普上任后，推倒了原来的NAFTA，并以双边谈判的方式重构了美国、墨西哥与加拿大的自贸区安排，增加了强制性纠正贸易不平衡的条款，并且制定了阻止墨西哥和加拿大与所谓的“非市场经济”国家（主要矛头指向中国）自主进行自贸协定谈判的条款，进一步凸显了美国对地区自贸安排的主导权和控制权。

东盟是东亚地区构建自贸区的先行者。基于东盟区域组织框架的东盟自贸区采取了分步推进和分层安排的方式，即对欠发达的成员进行照顾并给予其过渡期。东盟通过推动区内开放，优化区内市场环境，既推动了区内贸易和投资的发展，又为吸引外来资本提供了优厚条件，从而极大提升了区内经济增长活力。东盟以构建自贸区为基础，进一步推动东盟经济共同体建设。尽管当前东盟深化经济合作的努力遇到了一些困难，但是其推动区内经济合作的动力并没有减弱。同时，东盟积极推动以自身为轴心的“东盟+”自贸区建设，先后推动了与中国、韩国、日本、澳大利亚、新西兰以及印度的自贸区建设，为构建开放的东亚大市场奠定了基础。

应该看到，亚太地区经济链接加强的一个重要因素是中国经济的快速发展。中国提供的优惠政策和良好的市场环境推动了供应链生产环节向中国转移，使中国成为重要的供应链中心。因此，中国是亚太地区经济保持增长活力的重要引擎。但是，中国的快速发展引起了美国的警惕和战略焦虑，使得亚太经济合作被嵌入越来越多的政治因素。奥巴马执政时期针对中国推行“亚太再平衡”战略，将中国视为挑战者，启动不包括中国且针对中国的TPP，希望通过不包括中国的市场框架与准入标准来削弱中国的竞争力，却造成以APEC为整体框架的亚太经济合作产生分裂。特朗普执政后，升级了针对中国的全面部署，在经济、科技、教育和军事领域把中国作为战略竞争对手，并进行全面遏制。特别是在经济领域，特朗普甚至声言要与中国全面“脱钩”，不仅以印太取代了亚太概念，而且把前者作为遏制中国发展的区域平台。在此情况下，中美失去了共建开放、发展与合作亚太的政治认同与战略基础。没有了中美经济的紧密连接与合作，亚太区域经济合作也就没有了支柱。所以，若要推动亚太区域合作，就要重建中美关系的政治认同基础。这是中国当前面临的难题，也是亚太区域经济合作面临的严峻挑战。如何改善中美关系，促使其重回推动亚太合作的轨道，成为维护亚太发展的重要议题。

亚太区域经济合作的未来发展前景

就亚太地区的经济合作而言，尽管APEC合作机制的成员框架依然完整，许多机制还在运行，但如果不能在推动亚太经济合作上有新的作为，各成员对其信任度就会下降。回顾APEC发展历程，在1997年亚洲金融危机发生后，APEC曾一度冷却，原来设定的议程出现停滞，对其发展造成严重影响。当前，APEC领导人需要就新形势下APEC的发展进行深入讨论，在发展方向、推进方式、发展目标等方面达成重要共识。这样不仅可以在新形势下为推动APEC发展提振信心，而且可以在世界保护主义盛行、经济发展面临诸多不确定性的情况下，为世界开放合作发展释放积极的信号。[3]

当前亚太地区各方最为关注的议题包括美国区域政策的改变、新冠肺炎疫情以及由此引起的经济衰退。在此情况下，亚太地区经济合作需要在以下几个方面作出努力。一是阻止贸易保护主义和单边主义，维护亚太地区开放与合作的大局;二是调整亚太合作的重点方向，聚焦推进务实有效的功能性合作，如进一步落实APEC在推进金融合作、绿色经济、新能源、互联互通等领域上达成的合作共识，并就实施情况进行及时梳理和审议，同时应特别重视推进亚太地区物流网络、大数据网络、数字化网络的开放与合作，在新领域发掘面向未来的发展潜力与活力。

在自由主义“退潮”之后，各国将更加关注自身发展中的均衡、可持续问题。因此，未来亚太地区合作应更多关注社会普遍受益、公平受益以及提高公民参与能力等问题。APEC为实现亚太地区的共同发展设计了经济技术合作议程，旨在提高欠发展经济体的能力建设，其中包括劳动力技能和当地发展能力的提升。但是，由于缺乏具体项目的推进，这方面的成效有限。中国在“一带一路”倡议中提出了共商共建共享的合作理念，把包括民心相通在内的互联互通作为实现合作发展目标的重点，在推进亚太地区的功能性合作中，也应该把这些理念和方式融入亚太经济合作的项目之中。[4]

亚太地区的经济合作走过了几十年的历程，其最重要的意义是构建了基于亚太地区的合作理念与机制框架。区域合作的基础是基于地缘互利的共识。在全球多边体系面临挑战、全球化回摆的形势下，区域合作大有进一步加强的趋势。区域合作的需求不仅在于经济发展，而且也具有很强的政治取向，即通过合作解决争端、化解冲突、增进信任。亚太地区合作主要聚焦于经济领域，但也有很强的政治导向。APEC作为亚太地区推动合作的主要平台，在新形势下需要有新的作为。

作为亚太国家，中国对亚太区域合作给予高度重视。中国不仅是亚太区域合作重要的参与者，也是重要的贡献者。中国坚持开放与合作的大政方针不会动摇，并将以深化开放、真诚合作来聚拢亚太地区的大多数国家，消减单边主义、敌对政治带来的负面影响。面对诸多挑战，亚太地区需要尽快回到合作共进的道路上来。

（作者系中国社会科学院学部委员，山东大学国际问题研究院院长）

（责任编辑：苏童）

[1] APEC工商委员会在其报告中提出，应对新冠病毒的影响，仅靠各国自己不行，需要开放市场，促进有关防疫物资的流动，参见“Business Leaders Submit Recommendations to APEC Ministers Responsible for Trade to Address the COVID-19 Pandemic，” https：//www.apec.org/Press/News-Releases/2020/0725_ABAC1。

[2] 《日本高官：沒有印度就不签 RCEP》，环球网，2019年11月30日，http：//www.myzaker.com/article/5de1a3be8e9f0926d82e657d。

[3] APEC经济部长在2020年的声明中指出，面对新冠肺炎疫情，APEC成员需要加强合作应对变化的形势，推动地区经济发展，需要维护一个健康、团结与包容的亚太共同体。参见https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/apec/declarations/apec-covid-19.aspx？lang=eng。

[4] PECC在关于APEC未来发展的报告中强调促进社会/人的全面参与以及发展的可持续性。参见https：//www.pecc.org/research/apec-beyond-2020。