联合国粮农组织参与海洋渔业治理实践述评

王艺姝

摘要：作为改善农产品资源分配情况、保障农业生产安全、促进经济发展和改善贫困的国际组织，联合国粮农组织在渔业治理方面也发挥了巨大的作用。根据联合国《海洋法公约》和《负责任渔业行为守则》的法律规范，其在全球范围内的海洋渔业治理实践得以展开，主要集中在打击IUU捕捞活动（即非法的、不报告的、不受管制的捕捞活动）、规范渔业捕捞技术和促进渔业经济发展三个方面。总体而言，粮农组织在全球海洋渔业治理方面的实践有显著的积极作用。

关键词：联合国粮农组织 海洋渔业 全球治理

一、联合国粮农组织在全球海洋渔业治理中扮演的角色

FAO（Food and Agriculture Organization of the United Nations），即联合国粮食及农业组织。该组织旨在提高人民的营养水平和生活标准，改进农产品的生产和分配，改善农村和农民的经济状况，促进世界经济的发展并最终消除饥饿和贫困。作为联合国专门机构，FAO成立略早于联合国，其脱胎于1945年成立的粮食及农业组织。而在全球海洋渔业治理事务中，作为国际组织，FAO也扮演着相当重要的角色。

首先，从内容上，FAO的渔业治理活动主要集中在渔业监管（主要是打击IUU活动，也涉及海洋数据与情报管理）及资源、环境保护（《联合国鱼类种群协定》、生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台）两方面，少数涉及海洋经济发展和渔业产业帮扶（《小规模渔业准则》）。而渔业管理方面的制度和活动，从内容上又可细分为船旗国责任、港口国措施、市场国措施、国际与区域渔业管理协作、资源养护与情报监控等。

其次，从体系上，FAO渔业治理的规则体系主要建立在《海洋法公约》和《负责任渔业行为守则》的基础上展开。于前者，《海洋法公约》奠定了FAO整体海洋治理的基本框架与国际法基础。而2001年生效的《联合国鱼类种群协定》也依据《公约》产生，旨在确保《公约》框架内跨界和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用。于后者，《负责任渔业行为守则》成为最为广泛援引的渔业国际规则之一。为无数打击IUU活动的国际法规奠定了基础。2001年《预防、阻止和消除非法、不报告和不管制捕鱼的国际行动计划》（IPOA-IUU）依据其框架建立，1993年通过的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施协定》（《FAO遵守协定》）也被作为该守则的一个部分予以吸收。《小规模渔业准则》针对小规模渔业发展提出补充性指导意见，为《负责任渔业行为守则》的总原则和规定提供支持。

此外，2009年批准的《港口国协定》旨在拒绝从事IUU活动的船只进入缔约国家港口，从市场供需角度根本打击了非法捕捞行为，也是专门针对IUU捕鱼的首个有法律约束力的国际协定，相比前两者的奠基作用无疑又有着创造性的发展意义。

由于组织特性，FAO的活动重点集中在保护渔业资源，看重渔业提供粮食资源的价值；工作重点是保障渔民权益，维护渔业资源的可持续发展。相比之下，在污染防治、海上安全方面涉及较少。

二、联合国粮农组织推进海洋渔业治理的实践考察

在FAO全球海洋渔业治理的规则体系中，《负责任渔业行为守则》具有总揽全局的框架性作用。它虽然属于原则性、框架性、无具体约束力的自愿性行为守则，但这并不代表其对渔业管理的贡献浅尝辄止，恰恰相反，该《守则》吸收了不少为全球范围内的渔业活动提供了基本行为框架，涉及范围极其广泛，涵盖渔业行为相关的打击IUU、环境保护、资源养护、水产养殖、国际合作、科学研究、渔业贸易等几乎全部方面，是全球渔业治理制度的基石之一。而在海洋治理的维度上，《守则》涉及到资源开发、海洋经济、海洋环保、海洋治理合作机制构建等重要方面，是FAO在全球海洋治理活动实践中的杰出典范。

而在《守则》奠定的框架之下，渔业治理的相关规则可大致分为打击IUU活动、渔业捕捞技术规则、渔业经济三方面内容。

（一）打击IUU活动

1993年《FAO遵守协定》虽然通过时间早于1995年《负责任渔业行为守则》，但其在之后经过吸收，成为了《负责任渔业行为守则》的有机组成部分。《FAO遵守协定》的意义也是非凡的，其为打击IUU，完善全球海洋渔业管理提供了宝贵的制度雏形和创新。其规则重点之一在于防止船旗国通过方便旗规避渔业监管，完善船旗国公海捕捞权利与义务，并提出各缔约国应建立立法体系对本国违规行为予以制裁，使其承担法律责任，该协定也因而被同时称为“挂旗协定”。这一部分被吸收于1995《守则》的8.2“船旗国义务”中。其二是建立起广泛的公海捕捞许可和渔船登记制度。这一监管规则也体现在《守则》7.6.2“未经许可，不得以公海国际法或国家管辖范围内的国家立法的方式允许船只捕鱼。”中。再者是强调渔船向有关机关的数据与情报反馈制度，建立起渔业作业的动态监测。

在打击IUU活动方面，2001年通过的IPOA-IUU（《预防、阻止和消除非法、不报告和不管制捕鱼的国际行动计划》）是脱胎于《负责任渔业行为守则》的典型，虽然依然不具有法律约束力，但其为综合打击IUU活动提供了宝贵的制度构想。IPOA-IUU进一步明确了船旗国、港口国、沿海国、市场国的责任与义务，强调区域、国家、市场、NGO等多元方式对IUU活动进行综合打击。此外，在前述规则的基础上，IPOA-IUU进一步完善了捕捞许可与渔船监管制度，建立了船舶检测系统（VMS）和随船观察员体制；并尝试通过经济手段减少IUU活动，包括倡导各国进行多边贸易合作和减少本国IUU活动主体相关经济补贴。

在 FAO参与打击IUU活动的诸多文件中，《关于非法、不报告和不管制捕鱼的2005年罗马宣言》或许较为原则性和提倡性，但依然有着承前启后的重要作用。它继承了《负责任渔业行为守则》与IPOA-IUU的精神，继續强调各国和组织在打击IUU活动方面通力合作的必要性、对渔业行为与行为主体的严密检测、有效识别、严格执法、情报合作，同时在提出在粮农组织内部开发包括冷藏运输船和供给船在内的渔船全面综合登记簿。这为后续展开的“渔船、冷藏运输船和补给船全球记录”全球行动奠定了良好的基础。

在港口国措施方面，PSMA、《港湾检查协定》、《港口国渔船管理协议》形成了完整的规则体系。

2009年通过的PSMA（《港口国措施协定》）是一项专门针对IUU的首个具有法律约束力的国际协定，从法律地位上具有无可撼动的价值，也为彻底打击IUU活动提供了强力保障。另一方面，PSMA在继承和创新港口国措施方面具有独到的贡献。《守则》与IPOA-IUU倡导港口国公开、平等、非歧视地采取打击非法捕鱼的措施，PSMA在遵循此原则的基础上，规定了港口国禁止非法捕鱼渔船入港的义务，从而打击IUU渔业的贸易源头。而港口国对IUU渔船的认定、管制和检查，也需要报告和通知船旗国，这间接加强了船旗国对渔船的管控。除强调港口国和船旗国的合作之外，PSMA还强调国家与RFMO（区域性渔业管理组织）的信息共享與交流。

《港湾检查协定》与PSMA时间相近，不过在港口国措施上对IUU渔船更加细致地提出了文件检查、渔具检查、渔获物检查，并强调检查人员的培训和港湾的整顿完备。《港口国渔船管理协议》于2016年生效，旨在赋予检查人员登船检查权利与义务，在渔港内甄别和处置IUU渔船。

随着实践的发展与时间的推移，新的渔业管理需求，为完善相关规则提供了外驱动力。2017年通过的《渔获登记制度自愿准则》是FAO对2013年联合国在《可持续渔业决议》中对IUU造成负面影响而提出担忧的一种回应，是第一份完整论述渔获登记制度的国际政策文件。渔获登记制度使得经国家主管部门认定为合法捕获，符合最佳规范后，在国内或国际加工和销售过程中，印制好的渔获证书文件将一直伴随鱼品。只有具备有效文件的鱼品，可以出口或买卖到有渔获登记制度要求的市场。真正实现从“海洋到餐盘”的全球供应链角度全方位打击IUU活动。而该准则的宗旨在于协助各国、RFMO、区域一体化组织和其他政府间组织制定并实施新的渔获登记制度，或协调统一或审查现行渔获登记制度。

“全球渔船、冷藏运输船和补给船记录”是一项分步实行的全球行动，脱胎于FAO《关于非法、不报告和不管制捕鱼的2005年罗马宣言》，从2005年发展至今，经过一系列的磋商与技术准备工作，已经形成了公共版本的“全球记录”信息系统。该行动旨在邀请国家主管部门和RFMO，汇编关于捕捞作业船舶的全面、最新的在线记录。在技术层面，为每一艘渔船分配“一个船舶唯一标识符（UVI）”，以对作业船舶进行全方位检测；在PSMA框架内，将“记录”作为打击IUU活动的全球性工具，深化各个主体参与海洋治理的程度。

2017年FAO大会通过的捕捞产品证明计划自愿准则（VGCDS）主要涉及到渔业监管CDS系统（该系统用于确定供应链鱼品是否符合国家、区域和国际养护与管理措施），旨在确立新的CDS或为已有CDS审查与协调提供协助。与PSMA、“全球渔船、冷藏运输船和补给船记录”等渔业规则联动可最大程度发挥VGCDS在打击IUU方面的作用。

（二）渔业捕捞技术规范

在渔业捕捞技术方面，FAO出台了《深海捕鱼技术指南》，强调深海生态系统的脆弱性，提倡各国对该领域作业的严格管理，对本国船舶深海捕捞的可行性进行预估，以防止对繁殖成本较高的深海鱼类形成过度捕捞。此外，《指南》还为国家与RFMO在公海区域管理深海渔业提供了行为框架。

（三）渔业经济

《小规模渔业准则》，全称为《粮食安全和扶贫背景下保障可持续小规模渔业自愿准则》，是联合国粮农组织渔业委员会于2014年批准的，针对小规模渔业制定的第一份国际文书。该《准则》涵盖海洋和内陆水域中的小规模渔业，旨在促进小规模渔业发展，促进小规模渔业资源的可持续利用和对全球粮食安全的贡献，保障渔民及渔业工人的各项权益，传播渔业知识与文化，弘扬从业人员性别平等，是对《负责任渔业行为守则》的补充。

三、总结

联合国粮农组织在全球海洋渔业治理方面的实践无疑是广泛而深远的。在横向领域，粮农组织捕捞监测、生态养护、经济发展和资源安全上均有涉足，保证了渔业治理的全面性；在纵向领域，粮农组织不仅着眼于捕鱼农业，还着力扶持渔业相关的第二、第三产业，发展渔业经济战略纵深；不仅规范渔业的可持续发展，还关注渔业劳动者的权益保护，发展绿色经济，缓解人地矛盾，促进生态和谐。联合国粮农组织在把握现代化渔业治理的规律和脉络上总能切中要害，其能依据科技和环境发展的要求，及时完善和调整渔业治理规范，以现代科技手段完善渔业监控，保证渔业捕捞网格化、数据化管理，为全球海洋渔业治理做出了不可磨灭的贡献。

参考文献：

[1]“联合国粮食及农业组织”，参见外交部官网：https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/ lhglsjnyzz_694366/gk_694368/

[2]“联合国鱼类种群协定”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/unfish-stocks-agreement/zh/

[3]“Code of Conduct for Responsible Fisheries”，参见联合国粮农组织官网http：//www.fao.org/3/v9878e/v9878e00.htm

[4]胡学东：《公海生物资源管理制度研究》，中国海洋大学博士学位论文，2012年，第82页

[5]预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼行为的国际行动计划”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/zh

[6]“关于非法、不报告和不管制捕鱼的2005年罗马宣言”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/3/j5030c/j5030c.htm

[7]缪圣赐：《FAO 的港湾检查协定的主要内容》，《现代渔业信息》2010年第25卷第3期，第32-33页

[8]“渔获登记制度自愿准则”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/iuu-fishing/resources/detail/zh/c/1157254/

[9]粮代处：从“海洋到餐盘”全程跟踪鱼品以阻止非法渔获物进入全球供应链，参见中华人民共和国常驻联合国粮农机构代表处官网：http：//www.cnafun.moa.gov.cn/news/gjxw/201704/t20170418_5572310.html

[10]联合国粮农组织：《渔获登记制度自愿准则》，2018年，第1页

[11]“全球渔船、冷藏运输船和补给船记录”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/global-record/ background/about/zh/

[12]“捕捞产品证明文件计划自愿准则”，参见联合国粮农组织官网：http：//www.fao.org/iuu-fishing/internationalframework/voluntary-guidelines-for-catch-documentation-schemes/zh/