《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85—2019）内容、特点与存在问题的思考

金凡

摘要：《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85—2019）是为规范政务服务活动中形成的电子文件归档工作，由国家档案局发布实施的我国档案行业重要标准。本文对该规范的主要特点、核心内容、亮点与特色进行解读，并就存在的问题提出修改建议。

关键词：政务服务事项 电子文件 归档 电子政务

2019年12月16日，国家档案局批准了《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85—2019）（以下简称“本标准”），并自2020年5月1日起开始实施。本标准是针对政府服务，尤其是政府电子化服务活动中形成的政务服务事项电子文件进行科学归档的规范，它的发布与实施，是国家大数据发展战略、电子政务资源建设、档案数据化与信息化建设等内外环境共同作用的产物，具有紧迫性、现实性、科学性。本标准的适时发布与实施，能够科学规范政务服务事项电子文件归档工作，提升政务服务事项电子文件的归档数量与质量，不断提高政务电子文件与电子档案信息资源的建设水平，优化政务服务事项电子文件归档与档案化管理效益，进而实现政务服务事项电子文件归档与电子档案安全管理与保密工作、提高政务文件与档案信息资源管理与服务水平，为最终达到政务电子文件与电子档案信息资源的品质管理、精细化管理目标，实现政务服务电子文件与电子档案数据创新和赋能，提供有力保障。本标准依据GB/T 1.1—2009给出的规则起草，共有10章，内容包括：范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、归档功能要求、归档流程要求、归档信息包的内容、结构和命名规则、元数据要求、电子文件存储格式要求、政务服务事项电子文件交换目录等。

一、本标准的主要特点

本标准是国家档案局制定发布的针对政务服务事项电子文件归档标准，它遵从我国各级政府机构在电子政务中开展电子化服务活动客观实际，以政务服务事项电子文件产生形成的系统或模块作为依托，为规范政务服务事项电子文件归档工作，保障政务服务机构与档案部门开展基于一体化在线政务服务平台的政务电子文件、电子档案信息资源规范化、标准化建设，加快实现政务电子文件、电子档案大数据建设，提升政务电子文件、電子档案数据驱动创新能力，为推进国家治理体系与治理能力现代化建设贡献数据的力量。从本标准内容来看，它具有很强的体系性、规范性、时代性与针对性等特点，能够针对政务服务机构在政务服务事项电子文件归档工作中，涉及归档原则、归档范围、归档功能要求、归档流程要求、归档信息包的要求等方面，具有很强的规范与指导作用。

（一）体系性

本标准对政务服务事项电子文件归档进行规范，与相关国家标准、档案行业标准、国家及省市有关标准文件等一起组成有机体系，体现出体系性特点。本标准直接采用的规范性引用文件有4个，主要包括：2个国家标准，即《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《电子证照文件技术要求》（GB/ T 36905—2018），2个档案行业标准，即《档案著录规则》（DA/T 18—1999）、《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T 47—2009）。这些直接引用标准内容广泛，覆盖电子文件归档、电子文件格式、电子档案管理、电子证照、电子文件与电子档案管理系统功能要求等多个方面，以政务服务事项电子文件归档标准为核心共同构成标准体系，具有体系性特点。

本标准的体系性特点，还体现在间接引用、参照引用相关标准和文件上。在“6.2.1”中规定，应依据国家档案局《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（第8号令）及行政部门权力清单、责任清单、公共服务事项目录等要求制定政务服务事项电子文件归档范围和保管期限表，并指出政务活动中形成的纸质文件归档范围及档案保管期限按其执行。在“7.3命名规则”下“7.3.2部门代码”“7.3.3事项代码”中，指出要参照引用国家政务服务平台相关标准，如《国家政务服务平台政务服务事项基本目录及实施清单第1部分：编码要求》（C0109.1-2018）、《国家政务服务平台政务服务事项基本目录及实施清单第1部分：要素要求》（C0109.2-2018），对政务服务事项电子文件归档过程中涉及具体部门编码规则、事项代码（含事项类型代码、主项代码、子项代码）等作业细节，进行明确具体规定，使得本标准与相关标准集成在一起，共同形成有机体系。本标准采用间接和参照引用等方式构建标准，使内容简洁、明了，便于落地执行，更加突出了体系性特点。

（二）规范性

规范性是本标准的又一特点。本标准内容涵盖归档原则、归档范围、规范性引用文件、术语和定义、归档功能需求等10个方面，并结合政务服务事项电子文件在全国一体化在线政务服务平台上产生形成、归档等实际，尤其是围绕行政权力事项、公共服务事项等过程中产生形成的电子文件归档实际，以对政务服务事项电子文件归档进行具体规范和约束，以数据连续体的视角对覆盖电子文件、电子档案整个生命历程的数据进行管控，结合政务活动业务背景和电子文件电子档案系统化管理实际，把好政务服务事项电子文件归档入口关，为后续政务档案信息资源达到“数量充分、质量优化、门类齐全、结构合理”的总体要求提供规范和保障，具有规范性。本标准规定，在全国一体化在线政务服务平台规划、设计、建设中，要能够满足电子文件归档功能要求，在“5归档功能需求”下设置6节，包含“5.1基本要求”“5.2归档配置功能”“5.3整理组件功能”“5.4清点检测功能”“5.5数据交换功能”“5.6统计监管和审计功能”，分别对电子文件归档功能基本需求、配置功能、组件功能、检测功能、交换功能、统计监管与审计功能等方面进行详细限制和规定，规范性很强。

随着电子政务建设深入发展，越来越多的政府服务活动通过一体化在线政务平台来开展，这就促使一体化在线政务平台成为政府服务项目电子文件信息资源生成的重要场所和载体。因此，进一步规范政务服务事项电子文件归档工作，对于优化政务信息资源数量和质量，保障政务信息安全和保密，实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”的目标，具有十分重要的现实意义。本标准依据政务服务事项电子文件归档一般流程，对政务服务事项电子文件归档工作流程与重要环节进行规定，如“6归档流程要求”中明确限定了4个方面具体要求，即“6.1工作流程”“6.2电子文件归档范围和档案保管期限表的制定”“6.3归档配置”“6.4归档工作的开展”，这是实现在一体化在线政务平台上开展归档工作的具体要求和规定。在“6.4归档工作的开展”中又下设10条，对政务服务事项电子文件归档流程进行具体限定，包括“6.4.2文件收集”“6.4.3整理”“6.4.4形成归档文件信息包”“6.4.5清点”“6.4.6生成验证信息”“6.4.7数据交换”“6.4.8归档检测”“6.4.9登记编目”“6.4.10形成电子档案”，本标准围绕全国一体化在线政务服务平台，对政务服务事项电子文件归档环节、归档功能模块要求等进行限定，便于在一体化在线服务平台模块、子系统、系统的规划设计实施过程中，具体落实政务服务事项电子文件归档系统建设及电子文件归档功能的各项具体工作要求，规范性十分明显。

（三）时代性

本标准具有鲜明的时代性。随着国民经济和社会信息化建设的不断深入发展，电子政务系统建设、网络化应用日渐成熟完善，以政务电子文件和电子档案为核心的政务信息资源建设发展到一个新阶段。当前，大数据技术、移动互联技术、5G技术、AI（人工智能）技术、云技术等新技术和新应用不断融入和应用到电子政务在线服务中，给电子政务系统和在线政务服务平台注入新元素和新动能，也促使电子政务的应用场景发生了前所未有的新变化；与此同时产生的良莠不齐、格式各异、价值不一的政务电子文件、电子档案数量，也与日俱增，规范这些数量巨大政务服务事项电子文件归档，并为电子档案实现质量管理和品质管理打下坚实基础，已是现时代的迫切要求。在当今时代，适时有效地自动收集、管控政府电子文件，尤其是管理好政务服务事项电子文件，制定政务服务事项电子文件归档标准、规范政务服务事项电子文件归档工作，成为数字时代政务电子文件和电子档案科学管理和提供利用的基本要求和重要保障，时代性十分突出。

一体化在线政务服务平台作为电子政务发展的新阶段和新形态，不但支撑着大量政务服务业务流程，而且承载着以政务电子文件为主要形式的文件数据及数据流，这些政务服务事项电子文件伴随着行政权力事项和公共服务事项活动的开展而不断形成和积累，建立和规范政务服务事项电子文件归档，实现在一体化政务服务平台上政务服务事项电子文件科学归档、自动归档、智能归档，进而实现政务服务事项电子档案智能化管理和有效利用，是时代发展的必然。

（四）针对性

本标准具有针对性特点。全国一体化在线政务服务平台为新型电子政务管理和服务活动的开展提供了新舞台，同时也迫切需要针对政务电子文件、电子档案进行科学化和规范化管理，本标准的制定和出台恰逢其时，能够进一步规范政务服务事项电子文件归档活动，满足电子政务新平台对于政务服务事项电子文件规范归档需求，并为促进政务电子文件与电子档案数据资源建设，优化政务服务电子文件和电子档案数据资源发挥着重要作用。政务服务机构在开展在线政务服务活动中，不同种类和格式的政务服务事项电子文件在不同系统、平台、介质中产生形成，如何规范政务服务电子文件归档工作，保障政务服务事项电子文件科学归档、规范归档，满足政务服务电子文件长久保存和有效利用，具有很强的针对性。

作为规范政务服务事项电子文件归档活动的档案行业标准，本标准始终围绕由谁归档、如何归档等政务服务事项电子文件具体归档问题展开，不避开实际问题，注重解决问题的具体思路、有效方法。在归档主体资格方面，在“4.2职责和分工”中明确规定了档案行政管理、政务服务机构、信息化部等三类部门的职责和分工，对这三类部门在一体化在线服务平台规划、建设、运行、维护及电子文件归档具体要求等方面，有针对地进行规范。伴随着政務在线服务一体化平台建设和不断完善，政务服务在线平台对于电子文件真实性、完整性、可用性、安全性维护和保障越来越科学有效，政务服务事项电子文件也成为合法的政务电子证据，因此，针对这一客观现实，在“4.1.2”中明确规定符合国家有关规定要求的政务服务事项电子文件应以电子文件形式归档，除法律法规另有规定外，不再归档纸质材料，将单一电子形式归档的“单套制”取代以往的纸质版和电子版同时归档的“双套制”，因此，本标准的针对性很明显。

二、本标准的核心内容与亮点

作为对政务服务事项电子文件归档工作而发布实施的规范，本标准在规范政务服务事项电子文件归档工作、优化政务电子文件和电子档案信息资源、保障政务电子文件和电子档案安全等方面发挥基础和规范作用。本标准核心内容（见下表）如下。

（一）本标准为政务服务事项电子文件规范归档与持续管理提供保障

随着电子政务一体化在线政务服务平台的建设和不断发展完善，政务服务机构通过该平台办理诸多政务服务事项，并在此过程中产生形成了包括行政权力事项和公共服务事项的数量巨大、具有价值、需要安全保密的电子文件，加强对政务服务事项电子文件的管理，尤其是这些电子文件归档管理，在保证归档电子文件数量充分的前提下，规范电子文件的归档活动、提高电子文件的归档质量、满足电子文件档案化持续管理的要求，本标准能够起到很好的规范和保障作用。在一体化在线政府服务平台上，政务服务机构开展基于政府对政府、政府对公众、政府对企业的电子化服务活动，起到节省政府开支、提升政务效能、便于企业公民办事等积极作用；伴随着在线政务服务活动开展，数量丰富、价值量大、需要安全保密的政务服务事项电子文件大量生成，规范政务服务事项电子文件归档工作，进而保证政务服务事项电子文件科学规范归档，实现归档后电子档案持续长久保管和实现有效利用，提供了有力保障。

本标准以规范电子政务一体化在线政务服务平台中政务服务事项电子文件归档为主要对象，以一体化在线服务平台电子文件归档功能建设作为切入点，覆盖政务服务事项电子文件形成、收集、整理、归档等主要作业环节，同时也涉及电子档案管理等内容。这种围绕政务服务事项电子文件的形成、捕获、组织、聚合等环节而对电子数据对象进行持续管控的模式，其实质就是数据连续体管理思维的体现，它注重对政务服务事项电子文件虚拟对象的持续管控、综合治理。而在这种政务服务事项电子文件数据连续体中，规范电子文件归档入口、保障归档电子文件质量显得尤为重要，要对一体化在线服务平台做好相应的归档模块建设工作，将电子文件归档管理及操作要求嵌入和融合进政务一体化平台中去，如全程管理、前端控制等需求，也需要在电子政务一体化在线服务系统建设过程中得以实现。可见，政务服务事项电子文件归档规范的发布和实施，对于覆盖政务数据连续体中电子文件、电子档案的品质管理和精细管理，充分实现电子文件价值和作用，起到重要的保障作用。

（二）本标准为政务服务事项电子文件归档系统建设提出新要求

作为当前政府开展政务管理与服务活动的主要场所，全国一体化在线政务服务平台发挥了重要作用，要依托在线政务服务平台做好政务服务事项电子文件归档工作，重点依然是要建立和完善基于一体化在线政务服务平台的电子文件归档功能，让处在政务数据连续体中的不同状态电子文件依据自身业务规则、办理状态、价值大小、保密等级等综合因素，智能、自动、高速的匹配相应的设定规则，如政务服务事项电子文件分类规则表、归档范围、保管期限等业务规则，从而又快又好地完成政务服务事项电子文件归档工作。对于政务服务事项电子文件归档系统建设，总体来讲遵从信息系统建设一般过程，即系统规划、系统分析与设计、系统实施、系统运行与维护等主要环节，要建设满足政务服务事项电子文件归档功能的新系统，在系统建设的各个阶段要加大调研、开发、实施力度，结合当前的人工智能技术、大数据技术、物联网技术等，从多维技术视角加大政务服务事项电子文件归档系统开发，加大智能化、自动化、快速化等新要素在电子文件归档功能系统中的应用，为打造满足政务服务事项电子文件归档的新系统打下坚实基础。

本标准从政务服务事项电子文件归档功能及系统建设要求出发，为有关软硬件厂商开发相应功能的产品提出了新要求，如在“5归档功能需求”中“5.1基本要求”中，规定一体化在线服务平台应具备政务服务事项电子文件归档功能与电子档案管理功能，并分别满足GB/T 18894—2016中“5.1”和“5.2”的基本规定。因此，围绕电子政务一体化在线政务服务业务系统去开发、建设政务服务事项电子文件归档系统，满足政务服务事项电子文件归档新要求，就驱使政务服务事项电子文件归档功能系统开发者、建设者具有数据连续体新理念，将政务服务事项电子文件数据流程和业务流程统筹规划，并在数据流程实现中加入新技术来满足政务服务事项电子文件归档。在政务服务事项电子文件归档功能、归档作业等方面，多次提出自动化的要求，如“5.3整理组件功能”中规定根据归档配置自动对电子文件及其元数据进行收集和整理等；在“5.4清点检测功能”下“5.4.1”和“5.4.2”中，分别对合格信息包的自动归档、根据需要对自动检测结果不合格的待归档电子文件及其元数据进行人工补充等内容进行规范。可以看出，本标准为适应当前政务服务事项电子文件自动化、智能化归档需要，对一体化在线政务服务平台及政务服务事项电子文件归档功能系统建设提出了新的更高要求。

三、本标准的不足与修改建议

（一）本标准的不足之处

本标准以政务服务事项电子文件归档为对象来进行规范，但在标准中对于政务服务事项电子文件归档系统功能、功能实现、实际应用等方面，还存在不足。一般认为，电子文件归档涉及由谁归档、归档给谁、如何归档等基本问题，具体来说主要包括归档范围、归档时间、归档份数、归档手续和归档要求等内容，要使得这些内容变成现实，就需要在一体化在线政府服务平台上建设和完善具有政务服务事项归档功能的模块或子系统，而政务服务事项电子文件归档这项系统功能的最终实现不仅依靠系统开发者、建设者的参与和努力，还需要档案行政主管部门和政府服务机构参与，更需要机关档案室、公共档案馆等档案管理机构来共同参与。因此，政务服务事项电子文件归档不仅是电子文件形成部门或者业务部门、信息技术部门、档案行政管理部门的事情，更是机关档案室等档案机构的事情，否则本标准中政务服务事项电子文件归档，可能会在政务办公自动化（OA）系统中形成的电子文件归档后成为电子档案的流转过程，出现电子文件、档案数据连续体中断的情况，给电子文件、电子档案价值的持续实现与安全保密带来风险和威胁。本标准仅在“4.2职责与分工”“6.4.10形成电子档案”中规定，政务服务机构的档案部门负责和承担政务服务事项电子档案管理工作，而在归档过程中政务服务机构的档案部门具体承担何种角色、有何职责、如何接收归档文件、如何履行归档手续等涉及电子文件归档的细节问题，本标准没有提及。要实现政务服务事项电子文件科学规范归档，是业务部门、档案部门和相关部门的共同责任，只有这样才能够实现政务服务事项电子文件从政府业务部门生成、电子文件归档、电子档案管理与利用的连续性“档案化”管理，充分实现本标准的价值和作用。

（二）本标准的修改建议

本标准中的术语和定义共有9个，部分术语和定义翻译、表述、应用缺乏严谨性易造成误解。首先，“3.2政务服务事项”将“政务服务事项”翻译为“govern？ ment service item”，而将本标准的名称“政务服务事项电子文件归档规范”中的“政务服务事项”则直接翻译为“government service”，缺少了“item”，而实际上这两者在内涵和外延上存在很大差异，不应将“事项”（item）省略。其次，在“3.2政务服务事项电子文件”中，将该术语和定义的范围界定为“在履行其法定职责过程中”，这与《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）中“3.1電子文件”定义、《电子档案管理基本术语》（GB/T 58—2014）中“2.1电子文件”定义所限定的范围“在履行其法定职责或处理事务过程中”的表述相比，定义所涵盖的范围明显缩小，采用这种方式进行处理，既不符合政务服务事项电子文件产生形成的实际环境和过程，也不能更好呼应本标准中的核心术语“政务服务事项”；另外，将“3.2政务服务事项电子文件”翻译为“government service eletronic document”，不仅去掉了“item”，而且该项术语翻译也与本标准名称“政务服务事项电子文件归档规范”中的“specification for government service eletronic doc？ uments”翻译不一致，即“eletronic document”与“eletronic documents”不仅在形式存在差异，而且在内容上也有一定差别，不能混淆。最后，在“3.3政务服务事项电子档案”中，将本术语翻译为“government service eletronic record”，这与《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）中“3.2电子档案”的翻译“eletronic records”不一致，本标准将“档案”译为“record”易导致误解和误用，同样在《电子档案管理基本术语》（DA/T 58—2014）中也将“电子档案”译为“electronic records”，而不是“electronic record”，建议将“档案”翻译为“records”或“archives”，更加强调档案是具有保存价值的文件体系这一基本论点。

总之，本标准发布与实施，能够规范政务服务事项电子文件归档工作、提高政务服务事项电子文件归档质量，为政务服务机构在一体化在线政府服务平台上开展规范化的政务服务事项电子文件归档活动，提供了科学标准、业务规范、作业指南；能够不断丰富、优化政务服务事项电子文件、电子档案信息资源，为政府部门开展积极有效的在线电子化管理与服务活动，实现政务数据赋能，起到重要作用。

*本文系河南省档案局科技项目“数字档案信息安全体系研究”（项目编号：2020—X—16）阶段研究成果。

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作者单位：郑州大学信息管理学院