人民币图样管理现状和国际经验

刘荣

（中国人民银行阜阳市中心支行 安徽 阜阳 236000）

[关键字]货币；图样管理；法律；国际经验

1 发达国家货币图样管理经验和实践

1.1 制定了清晰、明确的法律制度

各国货币当局普遍对货币图样的制作标准、使用条件、申请程序作了详细的规定，还对货币图样的分辨率、长度、宽度、颜色、防伪标志和样本标志作出具体要求。欧盟在《关于欧元名称、规格、复制、兑换和回收的指引》中明确规定了合法复制货币图样及无需许可即可复制货币图样的标准，也对违规复制行为直接制定了明确的认定依据。英国在《银行券伪造和仿造条例》中进一步规定了钞票复制品的申请授权、复制品规格和使用范围。其中：在纸质媒体上使用货币图样要符合五个基本条件，在电子媒体上使用货币图样要额外符合三个条件，即：图样不得出现在与暴力、色情等侵犯性场合有关联的视频、图像或者文本中；除放大、缩小或倾斜角度外，女王头像不得发生变形；用黑色实线大写字体在图样上标明两个“样本”字样：一个从左下角到顶端中央，另一个从底端中央到右上角。字样长度不得小于图样长度的三分之一，字符高度不得小于图样宽度的八分之一。此规定适用于全部或部分图样。

1.2 界定了宽泛、全面的管辖口径

欧美国家把可能运用到货币图样的领域都纳入到管理范围，不仅仅包括了传统的印刷品，还囊括了广播电视、电子媒体、网络媒体等新媒体形式。英国在《伪造品法案》中规定，未经授权，任何复制英国货币以及货币中部分图像符号的行为均属于违法行为。欧盟、英国、挪威等国家的货币当局对电子媒体上货币图样的使用作了具体限制。澳大利亚要求电子媒体使用货币图样与印刷媒体适用相同规定。美国、丹麦和瑞士等国家的货币当局对制作货币图样的工具提出了要求，对于制造货币图样时所用的数码存储媒体、光学存储设备、磁介质等设备，必须在最后一次使用后予以销毁、删除或清除源文件，防止被伪钞制作者非法利用。加拿大银行还对互联网进行持续监测，防止互联网滥用货币图样行为。

1.3 维护了法定货币的权威、形象

欧盟成员国普遍规定污损钞票是违法行为，货币图样不得出现在侵犯性场合，不得用在色情或暴力作品中。欧盟强调准确复制货币图样中的人物图样。英国规定不得使女王头像发生除放大、缩小或倾斜角度外的任何变形。加拿大要求预期用途不得损害货币庄严性和重要性，并且在《版权法》中规定了本国货币图样的知识产权，设置了关于规范使用货币图样的保护条款，追究冒用货币当局名义、盗用货币图样或者故意混淆商品图案和货币图样等行为的法律责任。

1.4 开放了官方、防伪的图样系统

一是货币当局研发货币图样防伪系统。美国和加拿大成立了中央银行伪造钞票防治工作组，开发出防伪造识别系统，还要求图形软件公司和彩色打印机制造商在产品中嵌入防伪造技术，打印机不能识别和打印不符合授权和要求的货币图样文件，防范不法分子获取或复制受保护货币图样从而制造假钞。二是官方开通已加工货币图样下载渠道。已加工货币图样以真钞为基础，取消真钞的部分细微特征，并增加图样标记、安全防伪标记和信用标记，既方便了合法使用，也能够识别和跟踪非法使用。

2 人民币图样管理工作难点

2.1 法律规章和制度规定不尽完善，存在部分空白区域

一是现行法律制度仅仅规定了在印刷品上使用人民币图样的行为，却没有对在电子媒体、网络媒体上使用人民币图样的行为作出明确规定，更没有制定此类行为需遵守的程序和条件、使用的具体规范。近年来，人民币图案“表情包”、“膜拜猫”纹饰和“唐僧师徒脸谱”纹饰等话题反映网络媒体对人民币全部或局部图案的炒作和随意性解释，但是，目前相关管理部门缺乏相应的法律规范，对上述行为难以处理、无章可循。二是对人民币图样来源以及处理设备缺乏管理规定。科技进步和电子数码设备使得人民币图样的获取、制作变得尤为简单，甚至个别图片公司或者个人私自采集、制作、贩卖带有人民币图样的各式图片，事后也没有妥善处理有关设备和备份，风险隐患很大。但是，《人民币图样使用管理办法》并没有规定人民币图样采集方式、采集手段以及模具设备的管理要求。

2.2 部分制度条款表述不尽清晰，缺乏可操作性

一是“符合何种条件”宽泛化。《人民币图样使用管理办法》规定，“在中华人民共和国境内依法设立的法人、其他组织及自然人以弘扬民族优秀文化和反映国内外科学文化成果、宣传爱护人民币和人民币防伪知识、展示人民币设计艺术、促进钱币文化健康发展为目的......”，“中华人民共和国境内依法设立的图书出版、教学研究、新闻媒体、文博机构等单位出于教学、学术研究、人民币知识普及、公益宣传目的使用人民币图样......”，在宣传品、出版物上使用中国人民银行网站人民币图样库中公布的人民币图样的行为可以不经审批。上述条款对使用主体和用途的规定较为宽泛，可能会导致依法申请或许可时的弹性操作，在是否需要申请、申请是否通过等问题上会存在较大的主观判断空间。二是“如何使用人民币图样”简单化。目前，仅有《人民币图样使用管理办法》中出现了对人民币图样的复制、使用、装祯等行为作出了原则性要求，“单面使用。不损害人民币形象、不损害国家利益和社会公共利益。不使公众误认为是人民币。保证人民币图样中人物头像、国徽的原有比例，不变形、失真、破坏或者被替换。使用人民币图样，须在图样中部明显位置标注清晰可辨的图样字样。使用人民币图样制作商品时，不得使用中国人民银行行名和货币单位。”可以看出，《人民币图样使用管理办法》从人民币图样的图文外观、缩放比例做出了常规要求，但是没有规定人民币图样的应用场景，更没有禁止性的规定，导致使用者具有较大的演绎空间。

2.3 现有罚则震慑力不足，法定货币权威地位维护欠佳

一是处罚条款力度不够。《刑法》没有涉及制作、传播异形人民币图样行为。《中国人民银行法》第四十四条规定，“在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样的,中国人民银行应当责令改正,并销毁非法使用的人民币图样,没收违法所得,并处五万元以下罚款。”《人民币图样使用管理办法》第十六条规定，“有下列行为之一的，由中国人民银行或其分支机构给予警告，...，违反本办法第十二条第二款、第十四条规定的，由中国人民银行或其分支机构予以警告，并处5000元以上3万元以下罚款。”从威慑力角度而言，无论是现有法规的权威性，还是具体条款的惩罚性都较为薄弱。对于利用人民币图样进行诈骗、辅制伪钞等已经构成违法犯罪的行为而言，上述惩罚措施和惩罚力度实属轻微。二是对法定货币和央行形象维护不足。近年来，一些商贩在各种媒体，甚至在网络、媒体上频繁刊登所谓的“人民币”商品或者纪念章的销售广告，冒用中国人民银行或下属机构名义，在产品宣传中声称“与中国人民银行合作”、“获得中国人民银行授权”“中国人民银行监制”等敏感性、误导性词语，等等，骗取公众信任而谋取更多私利。这些行为表面上是违规使用人民币图样的行为，深层次上是盗用中国人民银行的公信力和法定货币的权威性，极易造成负面影响和潜在隐患。《人民币管理条例》《人民币图样管理办法》《经营、装帧流通人民币管理办法》对于此类不良行为难以适用，只能通过市场监督部门从违法广告角度或者侵害人民银行声誉角度予以干涉。

2.4 执法权限不独立，执法效率下降

一是没有独立的执法权。《人民币管理条例》第四十三条规定，“违反本条例第二十五条、第二十六条第一款第二项和第四项规定的，由工商行政管理机关和其他有关行政执法机关给予警告，没收违法所得和非法财物，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处1000元以上5万元以下的罚款。工商行政管理机关和其他有关行政执法机关应当销毁非法使用的人民币图样。”因此，人民银行没有违规使用人民币图样行为的独立执法权，需要通过工商行政管理机关和其他有关行政执法机关进行处罚，现场收缴非法财物并给予行政处罚。二是条款指代不明。《人民币图样使用管理办法办法》第十七条规定，“拒绝、阻挠、逃避中国人民银行及其分支机构检查，或者谎报、隐匿、销毁相关证据材料的，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，...”。上述“有关法律、行政法规”存在指代不明、无法枚举等问题，执法人员难以形成统一意见。加之，“工商行政管理机关和其他有关行政执法机关”的指代主体已经不再符合改革和调整之后的国家机构设置和职能职责，存在指代不明问题。

3 政策建议

3.1 完善人民币图样管理框架

将互联网领域使用人民币图样行为纳入监督管理和跟踪监测范围，防止滥用和违法使用。限定人民币图样的来源，加强对人民币图样制作工具的管理。根据印刷媒体、电子媒体不同特点来分类制定相应的使用条件。明确不得对图样上的人物进行各种变形和篡改，制定非法使用的判定标准，设置禁止使用的条款。建立人民币图样影像库，由央行制作和提供符合使用条件的图样，合法使用者经过申请和审批同意后从人民银行官网下载。

3.2 建立跨部门联合执法机制

成立人民币管理协调工作组，或者在反假货币联席会议当中增加人民币图样监管职能，精干队伍提高效率。由人民银行对在宣传品、出版物或者其他用途以及其他领域非法使用人民币图样行为进行现场核实和认定，并提交查缴线索。由市场监督、城市执法等部门联合查缴非法物品，并依律处罚。

3.3 统一制定自由裁量权标准

对行政执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以规范和细化。建立申诉制度和追究制度，对随意更改处罚标准、执法偏失的行为，一律追究责任严肃处理。在条件成熟时，考虑从省行、分行，甚至总行层面，制定明确的量罚指南，建立指导性案例制度，形成相对统一的量罚统计数据网络体系。

3.4 简化执法审立和实施环节

制定人民币图样使用管理简易执法程序，准许对某行业不特定对象进行检查立项，一次立项覆盖辖内所有本行业违法主体。准许检查人员凭行政执法证和检查通知书暂扣违规商品，确保及时收缴违规商品，防止违规商品的转移、扩散或者流失，确保证据链条保全措施落到实处。