朝阳市小型农田水利建设分析

马宏娟

(朝阳县水务局农水股，辽宁 朝阳 122000)

0 引 言

中国水资源严重短缺，尤其是辽西地区水资源与农业用水之间的矛盾十分尖锐。频繁干旱和水资源短缺对农业生产构成潜在威胁，必须把节水灌溉作为发展现代农业的一项根本性措施实施[1-2]。通过转变传统灌溉模式和发展高效节水灌溉，对实现高效、优质、高产、安全、生态农业，以及促进集约化、标准化、专业化和规模化农业生产极其重要。近年来，朝阳市围绕发展节水灌溉做了大量工作，结合当地实际大力推广管灌、微灌等高效节水灌溉技术，经积极探索取得了节水增产的显著成效，为农民增收致富发挥着重要作用，激发了各地政府和群众发展节水灌溉的积极性。

1 区域分布分析

1.1 发展状况

朝阳市2011-2015年度“节水增粮行动”总体方案实施以来，市委、市政府认真贯彻落实国家的各项支农惠农政策，围绕发展节水灌溉进行积极探索，先后经历了高标准农田建设、续建配套与节水改造建设等中央财政小农水工程，各级各类累计投入15.31亿元，详见表1。

表1 朝阳市2011-2015年度“节水增粮行动”专项资金投资

因此，通过节水增粮行动项目显著提升用水效率，促进高效节水发展，用有限的水资源发展更大规模的灌溉面积，这是推进粮食生产向优势区域集中，进一步优化农业产业结构，实现集约化经营，扩大效益规模以及促进现代农业健康快速发展等必然选择。

1.2 投资结构

考虑到群众投工投劳筹资所占比例较小且落实情况各异的实际，选择分析对象仅包括市县投资、省级和中央投资。由表1可知，在投资结构上市县、省级和中央财政资金所占比例为58.08%、19.36%、13.83%；从各地区投资受益的角度，在地域上建平县投资受益最大，达到40 569万元，所占比例为26.50%，而龙城区投资受益最小，为4 100万元，所占比例2.68%。

1.3 统计数据

1)2012-2015年朝阳县节水增粮行动工程发展玉米膜下滴灌工程22.65万亩，其中新增和改善灌溉面积5.00、17.65万亩。项目实施后新增灌溉面积亩产量由原来的多年平均亩产量500kg增加到900kg、改善灌溉面积亩产量由原来的多年平均亩产量680kg增加到900kg，依据规划面积22.65万亩，平均每亩增产370kg，玉米按2元/kg计算，22.65万亩产田共增加效益12825万元，人均增收460元。

2)2012-2015年喀左县县共实施节水灌溉30.0万亩，其中新增4.0万亩、改造26.0万亩，灌溉形式采用滴灌模式。项目实施后新建片区玉米由原来平均亩产量550kg增加到900kg，每亩增产350kg，玉米按2元/kg计算，年增加产值2800万元；改造片区玉米由原来平均亩产量645kg增加到900kg，每亩增产255kg，玉米按2元/kg计算，年增加产值13260万元；项目区(4万亩新增，26万亩改造)30万亩共增加效益16060万元。

3)2012-2015年北票市项目片区总面积为27.53万亩，其中新增面积4.823万亩，改造面积22.707万亩，取水水源为地下水，灌溉方式采用膜下滴灌的方式。以2012年节水增粮行动为例，估算分析节水、增产等效益，项目实施后改造片区玉米每亩增产250kg；新建工片区玉米每亩增产500kg。若按2.10元/kg计算，共增加效益3366万元。

4)2012-2015年龙城区节水增粮行动发展节水灌溉总面积4万亩，共5片区，其中发展经济作物滴灌面积4万亩。项目区原主要作物为玉米面积为4万亩，原多年平均亩产量为玉米400kg/亩，按照玉米1.9元/kg计。经本项目改善后，玉米亩均产量可达600kg/亩，总净增加产值1476万元。

5)2012-2015年双塔区发展节水增粮面积3.96万亩经济作物，全部实施滴灌工程。项目实施后，种植粮食作物玉米平均亩产量由实施前的600km增加至850kg，按1.9元/kg计算，0.5万亩产田共增加效益237.5万元。项目实施后，灌溉方式发生了改变，由原来管道输水漫灌方式改为滴灌方式，亩节水177m3，项目区共改善灌溉面积3.96万亩，总节水700万m3，按0.2元计算节约140万元，每m3水节能0.4°，每度按0.5元计算，可节约能源150万元，项目节水显著，有效的保护了区域水资源。

6)2012-2015年建平县发展节水增粮行动面积38.13万亩，灌溉工程类型为滴灌，主要种植作物为玉米。项目实施后改善灌溉面积38.13万亩，按平均每亩增产270公斤，2元/公斤计算，农作物经济效益可增加20590.2万元；每亩地节省用水费用7元，节省农民用工费用266.91万元；按100 m3耗电20度，每度电0.70元计算，年节约747.35万元，节约肥料费为1372.68万元，项目实施后每年增加效益13786.28万元。

7)2012-2015年凌源市节水增粮行动实施方案共涉及20个乡镇，发展玉米膜下滴灌21.93万亩，全部为旧井改造工程，项目实施后总水量为1323.5万m3，与现状年2741万m3相比减少1417.5万m3，不超过规划指标。项目实施后，玉米由原来多年平均亩产量700kg增加到1000kg，每亩增产300kg，玉米按2.14元/kg计算，21.93万亩产田总增加效益14079.06万元。

2 农田水利建设对策

2.1 优势分析

优势一：近年来，在贯彻落实有关提倡高效节水灌溉和促进节水灌溉国家、行业规程规范以及朝阳市行业用水定额等地方标准方面，小农水建设方案的编制执行情况总体较好[3]。在科学评价灌溉方式适应性的基础上，结合区域实际情况选择行之有效的节水方式。

优势二：群众投工投劳筹资不均匀以及各地区投资受益不均衡现象非常突出，财政条件差的地区资金配套无法保障而财政较好地区的资金配套到位率较高。如，相对其他地区财政条件较好的喀左县，各项指标在总体投资优势不明显的条件下仍为可观；而对单位耕地面积投资、总体资金收益等均处劣势的龙城区，较其他地区其高效节水灌溉面积和直接经济效益均落实。总体而言，投资效率越好则直接经济效益越明显。

优势三：国家和地方政府越来越重视小型农田水利，并以经济结构战略性调整的视角主抓小型农田水利建设工作，小农水政策环境和优惠条件良好。此外，用户的重视程度和专项资金扶持力度明显提高，加之群众参与建设管理的主动性、主动性增强，以上因素为推动小农水发展营造良好的文化氛围并提供有力的保障[4]。

2.2 劣势分析

劣势一：农田灌溉方式粗放、水利基础设施薄弱。朝阳市大多数农田水利骨干工程及库灌区兴建于1960s，受当时工程标准、技术条件、施工经验和资金投入等限制，大多数灌区工程老化失修、拦蓄能力低下，许多水库处于代表运行状态，灌区灌溉水利用率低不到50%。特别是近年来的持续干旱，水库蓄水量少，而灌水定额较高达到达到200m3/亩，灌区效益和灌溉面积呈下滑趋势。地下水为现有主要水源，并且部分水井淤堵、坍塌和年久失修现象常见，用水效率低且集约利用水资源难以实现。

劣势二：节水技术支撑力不强，服务保障体系不完整。随意性、盲目性工程建设极为常见，从而使得在社会效益、合理开发、工程技术等诸多方面不能互相兼顾，科技含量低，保证不了农业经济市场需求。此外，水管单位、水行政部门和当地政府之间的权责不明，管理体制不顺，缺少财政支撑，工程管理、安全管理运行难以为继，很多水管单位自身功能不足，难以依靠自身力量解决经费不足问题，更谈不上实现良性循环和以水养水。

劣势三：投资分散，资金投入不足。节水灌溉工程设施吸收社会资本能力较低，经济效益微弱，农村实行税费改革后，取消农业税和乡村提留，取消义务工以及水利投入的结构性缺陷，造成解决节水灌溉工程设施建设的资金矛盾突出。引导农民投入异常困难，组织动员方式以基层政府行政手段为主，动员农民投资投劳困难且民主议事办法不健全。此外，地方财力拮据，地方财政无力投入节水灌溉工程设施建设。

劣势四：管理体制改革滞后，运行管理机制不活。水利工程管理不规范，缺乏行之不效的责任制，可用“村上不管，合同不签，漫天要价，收费随便”来概括。有的乡镇水利设施损坏、丢失现象严重，造成渠水不能畅通，机电井不能开动，影响了正常灌溉和水利设施效率的正常发挥，集体资产的安全受到严重威胁。

2.3 建设与管理体制创新

小型农田水利工程是指渠道流量低于1m3/s、库容不超过10万m3、防洪区域在2000hm2以内、浇灌范围<666.7hm2的水利工程，小农水存在回报率高、规模小、成本低、覆盖范围窄等特点[5]，主要覆盖小型排涝工程、水源工程、小型灌区、泵站、灌溉片、大型灌区田间工程等[6]。将小农水的物品按照美国经济学家的观点分类，如表2。

表2 水利设施物品分类

从表3可知，小型农田水利具有产权的非排他性、效益享受的非竞争性特征，通过提供特定范围的服务可增加农户收入，并发挥着为社会公众提供服务和产品的功能，对促进农村经济发展和保障粮食安全具有重要作用，所以小型农田水利的社会公益性非常广泛[7]；此外，受益者所享受到的效益并不会因受益者数量的增加而减少，因此政府为小型农田水利工程的投资主体，大多数小农水工程属于准公共或纯公共物品。

由于小农水历史“欠账”太多，地方政府应加大资金投入，以政府为主导多元化投入渠道。不断增大小农水财政投入，完善线性的农民自主型、资产盘活型、社会投入型、政府引导型和主导型资金投入方式，逐步形成社会资金投入办水利的激励机制和民办公助、政府引导的投资机制，充分调动农民参与水利建设的积极主动性[8-9]。

按照不同的工程性质，小农水产权归属包括：国家所有或者农民专业合作组织、农民用水合作组织及农村集体经济组织集体；归投资人所有、单个农户或着联户所有。有机结合群众管理和专业管理实行科学的小型农田水利工程管理体制。

图1反映了小农水的治理途径，由此表明政府管理、自组织、收费经营、市场化等属于小型农田水利的主要解决方式；治理模式集中体现在私人治理、参与治理、合作治理和集权治理等方面[10]；实现形式包括直接管理、委托管理，合伙制、股份制、农民用水协会(WUA)，集体拍卖、承包、租赁，农户个体拍卖等。建设管理制度模式包括股份制集资兴建、业主兴建、农户独资兴建、现有集体承包租赁与拍卖经营兴建等模式[11]。

图1 小农水建设管理路径

综上分析，应综合考虑不同地区社会文化状况、工程属性和不同类别物品属性，有机结合多种实现方式和相应的治理模式，因地制宜的形成多模式、差异化的多元建设管理模式。

3 结 论

结合小农水建设目标系统探究朝阳市农田水利发展情况，主要结论如下：

1)加强组织领导和奖惩考核。为确保“节水增粮行动”的顺利实施，成立了专门的领导小组，按照规模发展、因地制宜、科学规划的原则监理健全建设管理体制。以市水务局为主体组织专业人员，编制施工设计、施工方案和可行性报告，对施工过程进行监督检查。不断完善奖惩机制，阶段任务完成后组织力量对项目区任务完成情况进行考核评价。对于建设任务完成好的项目区乡镇的责任人进行奖励，对不能按时完成任务、政策制定不完善、管理不到位的采取适当措施，年度乡镇评比给予适当减分或大会通报等。

2)强化资金保障体系。为调动受益群众积积极性采取先干后补、以奖代补等多种模式，在引导农民筹资筹劳方面充分结合省政府农田基本建设“大禹杯”竞赛活动和村级一事一议财政奖补政策，通过民主议事、公示公开、先议后筹、筹补结合等措施，充分调动群众积极性，积极引导农民筹资筹劳，确保农民筹资到位。如果购买覆膜机具均享受政府财政补贴，覆膜机具，农膜投资等由项目区农民自筹解决。

3)完善技术服务体系。加强水利、农艺、农机各类专业化技术推广服务组织联系，集成推广综合节水关键技术，提高专业化、社会化服务水平。通过定期开展技术培训培育技术骨干，适时跟进技术服务提升农户高效节水灌溉技能，逐步实现技术到人、良法良种到人、技术到户。加强基层技术服务体系建设，建立健全人才吸引机制，着力解决基层水利人才短缺的问题，实行持证上岗制度，鼓励基层水利队伍引进高素质人才。