乡村振兴战略下芜湖市农村土地承包经营权流转问题探究

张平平 鲁成树

摘要 以安徽省芜湖市作为研究样本，对农村土地承包经营权流转现状进行调查，探究其显现的问题和成因。总结芜湖市农村土地承包经营权存在的流转引导不足、流转价格评估体系不健全、流转方式简单、流转效益偏低等问题。对此，提出统筹规划抓好源头，完善流转保障机制，優化流转利益分配制度体系和稳步建设流转交易平台等建议。

关键词 乡村振兴;农村土地承包经营权;流转;芜湖市

中图分类号 F301  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）21-0258-03

Abstract Taking Wuhu City， Anhui Province as a research sample， the current situation of the transfer of rural land contractual management rights was investigated to explore the problems and causes.Rural land contractual management right in Wuhu City has the problems of insufficient circulation guidance， inadequate circulation price evaluation system， simple circulation mode， and low circulation benefits.In this regard， suggestions such as overall planning， grasping the source， perfecting the circulation guarantee mechanism， optimizing the circulation benefit distribution system， and steadily building circulation trading platforms were proposed.

Key words Rural revitalization;Rural land contract management right;Circulation;Wuhu City

基金项目 2018年安徽省高等学校省级质量工程“房地产市场营销”（2018mooc445）;2019年安徽商贸职业技术学院“三平台两基地”应用研究项目（2019ZDF07）;2019年安徽商贸职业技术学院人文科学研究一般项目（2019KYR11）。

作者简介 张平平（1986—），女，安徽无为人，讲师，硕士，从事土地评价和土地利用规划研究。

收稿日期 2020-03-08;修回日期 2020-04-29

农村土地承包经营权流转是实施乡村振兴和发展农村经济的重要抓手。近年来，随着乡村振兴战略的推行，农村土地承包经营权流转问题凸显，阻碍了农村土地的规模化、集约化利用。2018 年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（ 以下简称《意见》） 发布，《意见》中指出： “农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。”土流网数据显示，截至2019年年底，全国农村土地承包经营权流转率不断加大，流转中转包、合作、转让、入股、出租分别占6%、5%、48%、1%、41%，流转地块面积以6.67～66.67 hm2居多，年限以40～50年为主，应积极引导农户长期流转承包地并促进其转移就业，稳步提高农户收入。安徽省作为农业大省及粮食主产区，发展不平衡、不充分问题在乡村最为突出。笔者以安徽省芜湖市作为研究区域，调查整理芜湖市农村土地承包经营权流转现状数据，总结流转中存在的主要问题，并对其成因进行分析，探寻加快城镇化、适应农村生产力发展和实现现代农业的乡村振兴的途径[1]。

芜湖市作为国务院批准的沿江重点开放城市和皖江城市带承接产业转移示范区核心城市，总面积6 026.61 km2，2018年末户籍人口388.85万，GDP 3 278.53 亿元，居安徽省第二位。2012年行政区划调整以来，芜湖市设鸠江区、弋江区、镜湖区、三山区，辖芜湖县、繁昌县、南陵县和无为县4县，涉及44个乡镇，乡村户数为725 770户。以芜湖市作为研究样本，设计调查问卷，采用实地走访的方式，抽样调查芜湖市农户，就流转政策、流转方式、流转原因、流转用途等方面进行走访调查，了解农村土地承包经营权流转中存在的问题，并提出针对性的改进意见。

1 芜湖市农村土地承包经营权流转显现的问题

通过设计调查问卷，采用随机抽样、实地走访和网络调查等方式，随机抽取240个农户，获得流转相关信息。240个样本中，被调查者男性占比较大，多数人学历偏低，以小学及以下为主。目前，调查区域农村土地承包经营权流转以农户主导模式为普遍现象[2]，其中86%存在流转现象，剩余14%不存在流转现象。经过调查取证，显现的问题主要有以下几点。

1.1 农村土地承包经营权流转引导不足 此次调查中，农户进行流转的动机主要是因为务农收入低流转收入高。以非农就业农户为例，由于家中年轻劳动力进城务工，剩余劳动力不足，只能转出土地承包经营权，自留小部分土地用来种植蔬菜。芜湖市城镇化发展进程较快，当前形势下农业生产的投入与收益不成正比，大量劳动力外出务工，新生代农民农业耕种能力在下降，农村土地耕种形势日趋严峻，承包人弃耕、撂荒耕地等问题仍然存在[3]。农户没有深刻认识农村土地承包经营权流转和再流转的意义，流转效率不高。

1.2 农村土地承包经营权流转价格评估体系不健全

据农户反映，农村土地价值评估机构少，价格评估流于形式，评估方式简单。在调查的240户农户中，以双方自行协商占比56%，找评估机构占比6%，按市场价格占比34%，其他占比4%。农户多数采用自行协商评估流转价格，主要因为乡镇农村土地价值评估机构较少，评估管理和技术规范实施细则不完备、不健全[4]，部分农户怕麻烦，认为自行协商比较简便易行、容易操作。按照市场价的多为土地征收、征用，农户极少部分去找评估机构进行评估。价格认定的不合理性，提高了农村土地承包经营权的风险程度。

1.3 农村土地承包经营权流转方式趋于简单

通过调查发现，目前芜湖市农村土地承包经营权流转方式仍以转让、转包为主，出租、互换或者其他方式流转占比较少。以芜湖市2017年4区为例，在流转的1.44万hm2土地中，转让面积占36.5%;其次是转包占 14.6%。当前，在积极提倡转让、转包的同时，更应加大租赁和入股等新的流转形式的比例，统筹城乡发展调整用地结构矛盾，最大限度地实现农地资源的保值增值。

在发生流转关系的农户中，农户之间通过书面协议约定各自的权利和义务。绝大多数被调查的农户认为书面协议比口头协议更加保险和安全，书面协议大多是自行草拟，法律效率欠缺。也有一部分是口头协议进行流转，主要原因是家中劳动力不足或者已经搬离农村，流转给亲戚朋友以防止土地闲置。其中，耕地流转的主要补偿形式有多种，如收取现金、实物折价、承包地换社保、无偿使用和其他等，现金或者实物是最常用的补偿形式。承包地换社保大部分都是政府政策强制要求，被调查者的兴趣不大，主要倾向于现金。

1.4 农村土地承包经营权流转效益偏低

根据农户反映，农村土地承包经营权流转后主要用于征收征用、粮食作物、蔬菜大棚、苗木花卉种植等方面，以征收征用和種植粮食作物居。土地流转回收后，仍用于耕作占31%，继续流转占47%，挪作他用及其他等占22%。其中，继续流转虽然占比较大，但是仍不能有效农户增加收入、改善农民生活。部分种粮大户反应，虽然流转后提高了土地利用效率，但随着农药化肥等成本日益增高以及粮价走低，致使流转效益低于预期目标。有些种粮大户因管理不善等造成收益较差，甚至出现亏本，引发提前退租、再流转等矛盾纠纷。如作为芜湖市城乡结合部的火龙港周边的村落，多数农户在土地流转后重新选择就业渠道，进入安徽三只松鼠股份有限公司等其他就近企业或工厂务工，提高家庭收入。

2 芜湖市农村土地承包经营权流转现状成因分析

安徽省农村实施土地承包经营权流转时间较早，以芜湖市南陵县农村土地使用制度改革试点区域作为代表，立足地区实际，深入模式研究和评估，构建区域差异化的流转模式。但是，由于流转形式和内容不断的变化，流转过程中产生的纠纷矛盾等问题日益凸显。调查显示，在被调查的240户农户中，流转过程中权益受到侵害的占13%，主要集中在补偿不到位、不及时、不符合标准等方面。为了找寻问题产生的原因，对其作如下分析。

2.1 政策落实和信息服务不完善

调查数据显示，多数农户反映流转信息流通渠道窄，信息化建设力度不够，政府部门对农村土地承包经营权流转政策落实程度不高。部分农户指出，很多流转政策在上传下达环节不通畅，农户对政策信息的获取渠道有限，政府宣传力度不到位，农户关心的政策实施力度不强等。当前，多地市推出农村土地承包经营权流转信息化应用平台，响应智能化、智慧化服务的号召，以此方便群众，将复杂的农村土地承包经营权流转简单化、便利化。芜湖市作为农村土地使用制度改革先行者，更需要加快农村土地承包经营权流转信息化服务建设进程。此外，由于宣传欠缺、法律意识淡薄，受自身文化素质限制，多数农户对农村土地承包经营权流转的政策或法律了解不全面，农户主动意识不强。

2.2 流转程序和公开交易规则不规范

据统计，芜湖市农村土地承包经营权流转数量逐年增多，但流转程序不规范的现象仍屡见不鲜。经整理，有127个农户没有进行备案直接流转，占总调查户数的52.91%，反映出绝大多数流转往往都是农户私下进行，缺少申请或者备案程序。按照现行的《土地承包法》规定，流转环节需要进行备案，以备后期查看，保障流转参与主体对流转方面的审批权和知情权，监督流转工作。以芜湖市三山区螃蟹矶村为例，在被调查的28户农户中，私下流转签订合同的达到19户，只有1户是严格按照流程进行备案流转的，而其他农户签订了一些书流转面协议，协议中也只是对流转的金额和期限作了说明。为实现农村土地的规模化、集约化利用，只有按照流转程序、符合交易规则，才能形成长久的稳定的流转关系，保护参与主体的合法权益。

2.3 流转信息动态监控不及时

从调查统计数据来看，芜湖市农村土地承包经营权流转过程管理匮乏，流转信息监控不及时。随着芜湖市经济社会的快速发展，外来人口不断增多，少部分外地人员看中芜湖市农村土地的经济价值，选择承包农村土地进行种植蔬菜和树木。在调查中，有57户农户存在农村土地承包经营权流转到非本村集体经济组织的现象，集中在火龙岗、三华新城等城郊结合部区域。另外一部分农户迁入城市，原有的农村土地距离较远，只能选择承包给非集体经济组织以外的农户。除此之外，还存在流转后土地“非农化”“非法化”的现象，例如通过收取高昂的补偿费，将流转土地转给他人建住房或者厂房等。为了有效利用农村土地，提高利用效率，必须全面梳理流转信息，及时有效登记、监测，强化过程监管，倒逼土地流入方不断提高自身合同履约能力，防止违法用地现象的发生。

2.4 土地政策及制度保障不健全

2019年，芜湖市城镇化率达到65.54%，比2010年54.60%上涨10.94%。在新型城镇化快速发展的背景下，乡村振兴步伐不断加快，农村经济社会发展速度逐步提高，但土地作为农民的基本依靠的状况没有改变。在现行的农村中，农户的社会保障问题仍存在，农业发展受自然影响大，农村土地投入回报周期长，部分农户思想意识上仍以土地作为生存的根本，不愿意或者抵触农村土地承包经营权流转，流转积极性不高。因此，需要因地制宜制定流转政策，从利益分配和权益保障的角度，逐步构建完善的流转体系。

3 完善农村土地承包经营权流转的建议

不同的地理区位、经济社会发展水平、地貌特征以及土地节约集约利用情况，对农村土地承包经营权流转的影响程度也大相径庭。当前，应结合不同区域的农村土地承包经营权流转现状，采用不同的流转模式和方法，建立农村土地承包经营权流转动态台账，稳步提升农村土地承包经营权流转效率。相关建议如下[5-12]。

3.1 抓好源头统筹规划 以土地利用总体规划作为龙头，协调和衔接好基本农田保护、产业发展、村镇建设和生态环境保护等规划。以村为单位，积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转，实现全域规划、全域设计，缓解城乡用地结构矛盾，在保护耕地的基础上发展农村经济。加大对新型农业规模经营主体的支持力度，在财政、金融、工商和税收等方面给与政策倾斜，建立健全金融信贷扶持机制。稳步推进农村金融体制改革，着重发挥金融支农功能，提高农民的贷款能力，鼓励农村土地承包经营权、农作物等实施抵押。多维度、多层次建立稳定的投资回报机制，为投资者的合法权益提供有效保障。

3.2 完善农村土地承包经营权流转保障机制 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，逐步建立有序、规范流转的体系。对打破地域、行业和城乡界限的农村土地承包经营权流转要加强监督，有效提高入股、出租等其他流转方式的比重。设施农业、观光农业和农业科研用地过程中确需征收的，允许农村土地承包经营权跨所有制流转。对“确权不确地”的流转方式要因地制宜、分类指导，加速农业生产要素流动和土地规模化经营。通过规范流转管理工作、机制和规程，建立常態化的第三方评估农村土地承包经营权流转价格制度，提高土地流转风险防控能力。

3.3 优化农村土地承包经营权流转利益分配体系 以惠农利农政策为基础，对自愿流转土地的农户给予适当补助，包括对发展土地规模经营的专业农户给予项目和资金扶持，对带动农民就业较多的农业龙头企业给与专项资金奖励，提高农民技能水平。对农村土地承包经营权流转获得的土地交易收益，参考农村集体资产管理规定，应纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员社会保障、福利分配以及新农村建设等。可采取建立农村土地承包权经营权流转专项基金，来满足流转过程中亟需的资金需求。

3.4 构建智能化农村土地承包经营权流转交易平台 拓宽中介组织参与的土地市场交易体系范围，建立土地流转交易信息库和智能应用平台，以市场导向，形成以政府服务为主、自负盈亏、自主经营的土地流转交易中心，及时发布供求信息、提供交易场所、缩短交易时间，构建城乡一体化的土地市场。不定期考核中介组织，为市场信息收集、咨询、预测、评估等服务做好监督。设立农村土地流转纠纷仲裁机构，由农业、司法、国土等部门共同组建，处理土地流转纠纷相关事宜，为平台建设保驾护航。

4 结语

乡村振兴之“基”包括乡村振兴之生产、生活和生态基础，依托“人、地、业”，而农村土地是农村经济社会发展的根本。但是，随着农村土地承包经营权流转的不断推进，制度缺陷、土地市场缺失、流转利益分配不均等制约因素仍阻碍流转进程，非农化、非粮化、非法化等现象仍然存在[13]。因此，在遵循因地制宜、统筹整合、以民为本，维护权益的原则的基础上，不仅要在规划层面做好统筹协调，更要落实基层保障机制，加强流转各环节的监督和管理，积极发挥中介组织的信息收集、发布、咨询等功能。与此同时，积极推出相关金融政策来促进土地流转项目的发展，加大农村土地整治和乡村扶贫力度，以农业生产基础设施建设来带动农村土地承包经营权流转。从农村土地权属、集体土地交易制度、农村金融制度等角度，因地制宜探索不同区域的流转方式和发展模式，确保农村土地承包经营权流转的顺利推行。

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