社区韧性：基层新冠肺炎疫情的应对与挑战——基于社区抗逆力理论的视角

郑立羽，郑吴梦，杨 薇

(福建医科大学 健康学院，福建 福州 350122)

2020年初，新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件给全国社会生活带来了巨大的冲击。社区作为现代社会生活的基本结构及社会民众生活和联系的基本场所，成为危机事件的第一现场，也成为危机影响及应对的基层单位[1]。社区作为疫情防控的一线，是外防输入、内防扩散最有效的阵地，在疫情防控全局中具有基础性地位。面对公共卫生风险，社区的基层治理能力经受住了极大考验，增强了民众对社区的参与感、认同感和归属感，形成了社区疫情防控共同体。虽然抗疫战斗尚未结束，但笔者希望从抗逆力理论出发，发掘现阶段社区工作成功的应对经验，为疫情后的社区生活恢复和社区应急体系发展提供参考。

一、社区抗逆力的研究发展

(一)社区抗逆力的概念发展

抗逆力(resilience)是优势视角的核心理论，它转变了“问题化”的分析视角，特别关注个人与组织在面对压力、挫折时的潜能激发和自我超越[2]。抗逆力概念首先从物理及工程学延伸到心理学研究，1997年美国管理咨询界最先关注到了“组织抗逆力”问题[3]，其后社区抗逆力概念被灾害社会学关注，Bruneau等将其引入对灾后社区重建能力的量化分析[4]。近年来，哈尔滨医科大学团队将这一概念引入了公共卫生领域，并在四川对风险灾害下的社区进行评估分析[5]。Ganor从个体、社区两个层面将社区抗逆力定义为：个人及社区找到内部优势和资源以便有效应对的能力[6]。Pfefferbaum则关注补救问题影响的社区成员集体行动，包括对环境解释、干预和采取行动的能力[7]。二者都关注社区如何有效利用资源，在困境中保持或恢复功能。

(二)社区抗逆力的要素

在灾害社会学中，Cutter强调客观因素，如生态抗逆力、社会抗逆力、经济抗逆力、机构抗逆力和基础设施抗逆力[8]，Sherrieb则关注到个体能力，认为信息传递、社会资本和社会支持等要素也是测量社区抗逆力的维度[9]；公共卫生学则从健康风险控制角度，认为可以将社区资源、经济水平、社会资本、信息沟通及灾难管理作为测量维度[10]。而社会学者则多从心理学的个体抗逆力出发，认为社区抗逆力是个人抗逆力与社会环境的互动的结果[11]，将社区成员的自我效能感、问题应对能力和社区归属感作为社区抗逆力的核心要素[12]。

此次新冠肺炎疫情与一般自然灾害的风险情景不同，笔者以抗逆力的基本框架为基础[13]，结合公共卫生学和社会学对社区抗逆力的要素，从社区资源、社会资本、信息沟通、灾难管理、自我效能感、问题应对能力和社区归属感等中观及微观层次，分析在新冠肺炎疫情应对中的社区行动，总结经验，完善应急体系；探讨在外部干扰因素下，社区如何调动使用内部及外部的因素，形成对抗风险的抗逆力。

二、外部干扰因素下社区风险及应对任务分析

(一)社区面临的公共卫生风险及应对任务

外部干扰因素实际上就是社区所面临的风险，Norris认为风险的严峻性、持续性和不可预料性与所需要的社区抗逆力成正相关[14]。从新冠肺炎疫情来看，不同社区的风险严峻性各有不同，即感染的暴露风险程度不同，社区面临的风险强度有明显差异。有感染者的社区，在高危感染人群监管上的压力与其他社区有明显差别。新冠肺炎疫情风险的持久性则与疫情发展及整体社会感染控制进程有关。新冠肺炎的发生具有不可预测性，社区不仅在时间上和物资上毫无准备，在防控知识上也非常欠缺，而面对地震、台风，从国家到社区都有较好的预案。这次疫情风险的冲击对象广，人人都是潜在的风险受害者。

在此次新冠肺炎疫情下，当社区遭受病毒感染冲击、出现传播风险时，应对风险取代了社区日常工作任务，疾病防控成为首要任务。为控制传播风险，医院承担甄别、治疗任务，疾控体系负责基层防疫指导和流行病学调查任务，而社区成为发现和管控潜在感染风险人员的前哨。社区需要对小区及市场等公共场域的进入进行管理，控制居民的聚集行为，开展健康宣传、环境日常消杀。除了面对一般居民，社区还需对高风险群体进行排查及管控，对流动人口、租住人员等潜在风险人群进行健康筛查、登记；对高感染风险的密切接触者进行社区隔离管理。在医院床位不足的情况下，社区要负责疑似或确诊病人在家的隔离管理。

(二)公共卫生风险下的次生风险及社区应对任务

新冠肺炎疫情不仅带来健康风险，还因防控产生社会生产中断、物资紧缺、心理恐慌和人群歧视等次生风险。次生风险一方面来自于防疫管制下的环境改变而产生的日常生活冲击，如物资流动性下降、家庭收入减少、公交减运造成出行不便、医院就诊限制引发就医困难等；另一方面来自于公众对风险感知夸大或缩小，如疫期风险的夸大所产生的物资抢购、心理恐慌和人群歧视，以及因疫情感知的缩小而产生的接触史瞒报、无防护的随意流动等[15]。

由于次生风险来自主观与客观两个方面，因此社区一方面要做好社会日常运作中断下的生活保障，关注高社会风险的个人与家庭，如因家庭隔离导致监护缺失的儿童、老人和残疾人等，因停产导致家庭收入无法保障者，因社区排斥无法入住的外地回岗人员；另一方面则需稳定民众不良情绪，需向居民传达真实信息，避免心理恐慌；要保持风险警示，避免防控疏漏。

三、社区抗逆力下的社区应对系统及应对策略分析

(一)外部保护因素下的社区支持系统分析

1.政府行政体系的政策与物资保障。社区不仅是集体的共同居住地，还是政府管理的基层组织，是政府与个人的纽带。新冠肺炎疫情期间，社区承载着政府基层防控职能，因此政策与资源保障对社区尤为重要。各级政府在“一级应急响应”机制下出台了各类防控制度及执行规范，社区对高危人群管控行动进行了合法性赋权。政府下发的一线防护物品和生活物资为社区提供了保障。

2.基层联防联控队伍支持。传染病疫情与区域间流动密切相关，影响健康、生活、环境和治安等多个领域，基层联防联控机制已成为重要的疫情防控手段。社区联防联控工作，一是针对社区疫情的联防联控，主要合作对象是社区基层卫生所、卫生服务中心及定点医院等，开展人群监测、疑似及确诊者检测及转送、家庭隔离管控等；二是社会稳定的联防联控，主要依托原有合作机制，与公安、环保和工商等部门共同维持生活与生产秩序。因此，在公共卫生危机事件的应对中，政府分权力和社区基层治理的结合，可以将政府强大的行政力量、协同力量传导给社区基层，增加其权威性和动员力。

(二)内部保护因素下的社区内部运作分析

1.“网格化”的社区内部治理体系。面对新冠肺炎疫情防控这一全新而紧急的治理需求，如何迅速调整工作分配、建立应急管理体系是社区抗逆力的重要组成，是社区内部治理的核心，最常用的“网格化”治理体系被迅速调用。“网格化”管理是根据地理布局原则将管辖地域分成网格单元进行管理，并运用数字化对每一网格实施动态、全方位管理的模式[16]。社区由网格员对网格内的特殊家庭进行入户监控及数据收集、环境消杀、居民通知和物资配送等，这是工作落实到户、开展精细化防控的组织内在优势。

2.“三社联动”的社区内联动机制。由于社区内的防疫监控、社会稳定、定点测温登记、数据整理报送等工作繁多，在一线队伍人员不足时，社区-社会工作-社会组织为主体的“三社联动”机制可发挥其应有的作用：社区工作人员专注于网格化入户工作；社会工作者利用专业优势提供线上情绪干预；社区志愿组织协助数据整理及宣传工作；社区内的社会组织如物业、业主委员会协助环境消杀、定点测温、线上居民微信群的管理或组建等，形成分工不同、各有重点的联动机制。

3.社区信任下的社会资本积累。社区社会资本的核心是社区管理者与居民间的信任关系，是嵌入治理网络并提升治理绩效的资源，保证社区对居民持续动员的构建[17]。社区居民互信互通，提高了居民的社区归属感与群防群治的参与度。内部的保护机制主要依托于社区原有的资源网络，有效调动内部资源。一方面增加了社区在公共卫生危机中的行动力量，另一方面也有效组织了社区成员，形成了社区行动的共同体。

(三)自我效能下社区行动激励因素分析

自我效能是抗逆力的核心概念之一，是社区在抵御新冠肺炎疫情危机所表现的“We can”的能力与信心，影响社区防控疫情的态度和行动的坚定性。社区自我效能感的水平与社区工作人员及居民的个体的自我效能感相关。社区自我效能受到组织经验、情绪唤醒和话语劝导等因素影响[12]。

1.政府信息的公开化。政府及时客观通报疫情态势和防控工作进展权威信息，可遏制社区居民对疫情风险的放大或轻视，避免群众心理恐慌、传递错误信息和过度应对。政府信息公开的及时化、透明化和常规化，能使居民客观判断疫情形势，提升疫情应对的自我效能；防护知识的科学宣传能提高公众自我保护意识，提高社会应对疫情的信心。

2.个体积极行动的榜样宣传。通过医护人员、科研工作者、社区工作者、志愿者和外卖员等社会个体战胜疫情信心的榜样宣传报道，能引导居民积极应对，使广大居民产生共鸣，受到激励鼓舞，能唤醒认同感与自信感而积极配合防疫工作。

3.过往成功防控非典的经历。2002年抗击非典的胜利，不仅为当下提供了有效、具体的经验，而且对社区工作者和居民形成正面的替代性强化，增强了行动信心，激发了对政府、社会、自身和制度的自信与效能感。通过信息共享和社会激励，调动社区成员在应对公共卫生危机中的投入感、能力感，是提升社区抗疫行动效率的主要保障。

四、应急处理中的社区脆弱性

疫情风险来临时，社区脆弱性与社区抗逆力动态并存。社区脆弱性指社区遭受灾难破坏的可能性，与资源的健壮性和社区存在的弱点相关联[12]。

1.应急制度支持不足。抗疫初期，社区工作缺乏应急预案、防护用具储备，难以开展工作。《国家突发公共事件总体应急预案》提出，“要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用”。目前，省级的应急预案主要针对社会响应层面，对部门职责做了划分，但对社区层面的应急干预及社区在应急中的职责尚未明确，社区在抗疫中，特别是抗疫初期，缺乏有效的政策指引与物资支持。

2.社区工作者队伍补充不足。现有的社区工作者队伍难以满足精细化防控管理需求，特别是在高风险、高强度工作出现健康风险时，缺乏预备梯队补充。即使有联防联控机制，但基层部门多自顾不暇。由于实施隔离政策，在疫情期内对社会组织和社区志愿者的发动与组织较为有限，难以补充社区治理队伍需求。

3.应急处理能力不足。由于社区层面应急预案缺失，社区应急能力，特别是公共卫生事件应急能力培育不足。许多社区工作者反映，最大的工作困难不是入户走访，而是数据收集、整理和疫情期间数据的每日限时上报；在高风险隔离家庭管控等非社区日常工作方面，社区工作也常捉襟见肘，缺乏处理能力。

目前，社区新冠肺炎疫情防控已取得阶段性胜利，充分体现了中国社区在社会风险下的强大抗逆力，体现了行政体系和基层治理的制度优势。每一个“危”都是发展的“机”，希望通过这次抗疫集体行动的总结与反思，进一步完善社区的应急体系，发展社区韧性以应对各种挑战。