新时代国有企业内部经济责任审计工作研究

周建华

（中国石油化工集团有限公司审计部北京分部，北京 100728）

党的十九大报告提出：经济责任审计作为中国特色社会主义审计体系中的重要一环，要为监督评价领导人员经济责任的履行情况发挥重要作用，要为我国实现现代治理体系和治理能力的现代化服务。国有企业内部审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要坚持在党的统一领导下，创新经济责任审计工作，服务现代企业治理体系和能力建设。

新时代经济责任审计具有新的特点、新的属性、新的要求，充分认识这些新的特点和要求，增强工作创新的紧迫感和责任感，准确把握创新的方向、路径、模式与方式方法，针对实际工作中的难点，积极探索实践新的解决途径，在服务企业治理现代化建设中展现经济责任审计工作的新作为、新价值。

1 新时代经济责任审计工作特点

认识新时代经济责任审计工作的新特点，进行新思考，才能把握新要求，实现新提升。

1.1 认识要有新高度

十九大报告中，明确了审计部门是政治机关，经济责任审计具有政治属性。在新发布的经济责任审计规定中，一方面，审计的主要内容调整为“以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点。”要以领导人员的职责为源头，以决策为核心，“经济职责是什么，就审什么；实际做了什么，就审什么。”另一方面，审计的要求也发生了根本变化。要围绕经济权力运行，更加关注权力运用的效果，深化任期经济责任审计，突出任内审计，突出事前控制，强调经济责任全覆盖。

1.2 方法要有新创新

根据中央关于“科技强审”的精神和要求，需要重新定位审计的方法、积极创新。一是建设统一的大数据审计平台。在实现数据按需、有序、安全开放、共享的基础上，将现有成熟的信息化审计技术成果整合到大数据审计平台中，为发挥大数据联网审计提供支持。二是采用智能化方法。以数据采集、整理、转换为基础，采用“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的大数据审计模式，为提高发现问题的效率和精准度提供支持。

1.3 责任要有新界定

按照新的规定和实施细则，要明确区分每类问题的直接责任和领导责任。界定直接责任应当获取与履行经济责任有直接关系的资料，如：批示、签发的文件、会议纪要、相关的证词等。界定领导责任要依据职责权限，从问题的参与度、在其中发挥的作用、问题的历史因素等方面分析，注重实质、实事求是。

1.4 成果要有新提升

成果是发挥审计作用的关键。对苗头性、倾向性、普遍性的问题，要在一定范围内通报，扩大影响；审计结果要作为班子与领导实绩和问题的重要内容，作为监督管理和考核评价的重要依据，纳入日常管理，归入干部档案；经济责任审计联席会议应促进成果运用，发挥大监督合力。

1.5 价值要有新创造

经济责任审计的核心是保护国有资产不受侵害，维护法规制度的严肃性。要牢牢把握经济效益这一企业的根本宗旨，聚焦重大决策部署的贯彻执行情况，聚焦化解重大风险，聚焦减少损失浪费，聚焦促进增收节支，聚焦提升管理水平，重点关注重大经营管理风险和经济效益流失点，深挖细究问题及其深层次原因，为国有企业健康可持续发展建言献策、贡献价值。

1.6 业绩观要有新转变

审计最重要的作用在于推进问题的有效解决。因此，要从推进问题整改、避免经济损失、堵塞管理漏洞和规范管理，以及审计建议的可行性和被采纳情况等多角度体现审计工作的业绩。

2 新时代国有企业经济责任审计工作创新的思考

2.1 创新的必要性

1）内容不能适应新的审计要求

一是未体现国有企业全面绩效管理的目标和监管要求，与领导人员履行经济责任的情况不相符，与领导人员经济责任履行结果的关联性不强。二是审计内容缺乏系统性和整体性。习惯探究微观个案，忽视宏观主要矛盾，问题零碎化，导致得出的结论事项化、碎片化，只见树木、不见森林。

2）项目组织实施方式有待优化

一是项目时间安排不够合理。未预留足够的审前调查时间，调查不充分，导致现场审计的准确性不够。而现场审计结束后的审理等程序耗时较多，影响审计报告的时效性。二是审计重点不够突出。由于审前调查不充分，审计方案流于模式化、大纲化，无法做到有的放矢，审计实施中重点不突出，胡子眉毛一把抓，问题或浮于表面，或深层次原因没查清，弱化了审计报告的质量。三是经济责任审计着眼于决策部署的贯彻落实，更强调宏观性。这方面的审计成果被报告采用相对较难，而查微观问题相对便捷，审计资源力量向微观倾斜，也影响着审计报告的质量。

3）技术方法不适于当前审计环境

当前是大数据的时代，审计技术方法应用亟待提升。首先，审计数据资源缺乏，更新较慢；数据难以整合，不利于数据技术运用。其次，信息数据采集分析处于初级水平，审计人员对数据挖掘技术不熟，数据分析模型构建能力较弱，大多是通过汇总、统计、比对分析，发现疑点、挖掘线索，影响审计的准确性和效率。

2.2 创新的目标方向

新的经济责任审计规定更加突出了以下方面：一是权力运行，创新要围绕和加强对领导人员权力运行，实现有效监督。二是维护权威，创新要围绕保障促进决策部署的贯彻落实，推动高质量发展。三是组织方式和技术方法，经济责任审计内容宏观、领域广泛、事项众多，创新必须走科技强审之路，通过信息化技术和大数据审计方法，提高审计作业、过程控制、决策支持的能力。四是责任评价。创新要定量与定性相结合，用事实支撑，用数据佐证，并按“三个区分开来”的要求，历史全面地分析看待问题，客观准确公正。五是成果应用。在保证成果质量的基础上，创新要建立机制，信息共享共用，运用于企业治理体系和能力建设。

2.3 创新的路径

1）创新审计内容，体现时代要求

深刻领会审计部门是政治机构、经济责任审计具有政治属性的新定位。将党的路线方针政策和决策部署的落实情况融入经济责任审计的目标、内容、评价及责任界定中。紧扣经济责任，围绕经济权力运行，突出重点审深审透，遵循“三个区分”要求，准确定性问题、界定责任，客观、公正、辩证地作出评价，体现新时代要求。

2）创新计划机制，实现统一领导

按照新的经济责任审计规定，采取“审计委员会办公室牵头—会同组织部门提出审计计划安排—征求纪检监察意见—提交审计委员会审议决定”的程序，改革审计计划管理体制，确定年度审计计划，计划要体现党委的统一领导。同时，构建经济责任审计计划管理系统，统筹任务和资源，实现领导人员审计全覆盖。

3）创新项目安排，优化全程管控

保证必须的审前调查时间，构建“大远程＋小现场”的审前调查机制，为做实审前调查提供保证。提高审计方案的质量。紧紧围绕职责定位，突出重点内容，避免面面俱到，增强针对性和可操作性，为现场审计提供指引。围绕审计方案实施，加强项目全程管控，提高现场作业的质量和效率。

4）创新项目模式，提高审计效率

中国石化正在实践“互联网＋审计”的新模式，通过提前下发审计通知、收集资料，取得内部各方面相关信息系统的查询权限，开展远程审前调查，提前确定审计方案的重点内容和线索。待条件具备时，进一步构建“远程介入＋数据分析＋现场审计”的模式。借助信息化和大数据技术在线实时监控预警异常，通过审计数据分析平台，紧密结合一线作业需求，提升现场审计的效率和准确性。

5）创新运用机制，形成监督合力

完善成果报告制度和报送机制，完善经济责任审计联席会议协商机制和移送会商机制，通过共享转化，提高成果运用的维度和层次。探索经济责任审计公开的途径和方式，建立公示制度，既考虑保密要求，也要多主体多渠道地推动审计成果运用，服务国有企业治理。

2.4 创新审计模式

1）加强审计模式创新研究

发挥理论实务研究的导航作用，坚持参加中国内部审计协会理论课题研讨，增强创新的前瞻性和指导性。成立大数据审计专业小组，打造信息化审计专业团队，增强人才储备，做好业务准备。重视交流互鉴，对外加强与国家审计和央企间的学习交流，对内加强大数据审计业务小组研讨，定期印发会议纪要，举办内部讲堂，加强业务交流，学习借鉴有效的大数据审计模式方法，及时共享知识、方法及技能。

2）加强数据的收集和分析

借助信息系统和互联网条件，围绕审计项目开展，加强数据收集，包括内部财务数据、业务数据、管理数据，外部金融、税务、工商数据等，审前调查阶段，通过计算机远程在线调查分析，发现异常，确定线索，提高审计方案的针对性和指导性。在日常数据收集的同时，做好数据的标准化整理，提高数据资源质量。研发数据分析平台，支撑大数据分析。

3）加强现场审计的协同协作

一是优化审计资源配置。经济责任审计内容在决策部署、经营管理、风险防控等方面会存在一定交叉重叠。需要进行合理分工，既避免重复交叉，也避免资源配置上重点不突出和平均用力；既发挥专业审计的力量和水平，也结合实际适当打破界限，按审计重点优化资源配置。二是领导靠前指挥。及时掌握进展，做出人力调整、重点取舍、纵横协调、方式方法转换等，确保审计项目围绕主要矛盾和重点问题高效运转。三是注意方法协同。定期汇总典型问题及其查证的思路和方法，发各审计组共享，发挥联动效应。

2.5 创新方式方法

1）做实做透审前调查

审前开展针对性培训，为审计实施打基础。根据审计项目需要，多方收集资料。充分借助内外部各类专业信息系统开展远程在线调查，将资料信息和系统数据结合研读、分析研究、发现异常。进行必要的现场审前调查，进一步补充收集“活”资料，优化审计的方向与重点，确定线索。

2）探索大数据审计

一是取得信息系统查询权限，突破信息孤岛。这是提升效率、促进审计转型的迫切需要，也是接受审计监督、促进企业治理能力的现实需要。二是建立强大的信息数据库，加强知识管理。对多年审计实践中零散、无序的数据加以梳理、沉淀、显化，借助信息技术，构建以典型案例、条法制度、查证指引、发现问题为主要内容的基础数据库，提供多维度的审计业务指引。三是加快改造升级。面向审计需求，开发全流程业务管理、企业画像、条件定制分析、模型预测等功能模块，建设智能化大数据审计平台，实现数据在业务与财务、企业与行业、当期与历史、内部和外部之间的多维自动比对和关联分析，提高异常情况的预警能力。

3）优化审计质量管控

一是实行专业主审制。目前的单一主审制难以全面把控审计项目质量，需要分解夯实质量控制责任，以各审计小组长为专业主审，负责各自专业范围内审前调查、方案编制、质量把关工作，确保问题经得起检验。二是加强质量过程督导。改革事后文本审理机制，关口前移、过程督导。在发现问题的第一时间，审理就研究把关，指导问题查深查透。实行审计周报制，报告项目进展、线索核实。发现重大事项要立即报告、把控指导。三是充分沟通准确定性。在查明问题的基础上，与被审计单位充分沟通，避免因信息不对称造成问题定性不准。现场审计中，要与各相关方面充分交流，精准透视问题的背景原因、决策过程以及造成的后果。现场审计结束后，要与被审计方交换意见和确认。四是集体讨论集中审查。审计组集体讨论，把准方向，严控进度，指导查深查透重大问题。审计部门集中审查，是从审前调查深度、聚焦主要矛盾、查深查透、审计建议等维度，对审计报告进行立体考评，把好审计质量的最后关口。

3 新时代国有企业经济责任审计工作难点与解决途径

3.1 审计能力存在差距，要加快队伍自身建设

经济责任审计层次高、涉及面广、综合性强，目前尚未清晰准确的界定经济责任审计的定位和内容，导致实践中对审计范围界定不准，内容过粗或者过泛，属于审计范围的内容未审深审透，有些又超越经济责任范围。审计人员知识储备和业务能力面临挑战。知识储备以财务知识为主，习惯就事论事，侧重执行层面，信息化和大数据审计能力欠缺，审计方式注重微观细节，审计理念注重合规性，不注意研究主要矛盾，审计成果的价值不高。另外，习惯点对点的查问题、就事论事的定责任，宏观分析思考不够，容易导致审计评价不够客观全面。

对此，要针对性地提高审计队伍自身能力。

第一，加强培训为基。培训学习是能力建设的基础性工程，通过培训不断充实新知识，掌握新技能。一是加强集中培训。分专业、分层级开展各种形式的集中培训，开阔视野、增长见识。二是建立内部讲堂。组织审计负责人和骨干人员上讲堂，请业务部门专家上讲堂，请外部机构老师上讲堂，不断更新知识、增长见识、交流技能，提高业务能力。三是推行跟班学习。所有审计人员每年到企业一线跟班学习，零距离感知各种业务的运行机理、真实状况及实际情况，加深对各类业务运行管理的认知度，避免主观臆断或以偏概全，便于更好开展审计工作。

第二，改善结构为要。经济责任审计的内容发生了根本变化，现有审计队伍中迫切需要更多工程投资、采购营销、计算机、数学等专业的人才加入，不断改善审计队伍的专业结构，适应审计工作范围和内容扩展的新要求。

第三，兼职专家为补充。为解决审计人员数量和专业有限与央企产业链长、业务范围广、专业性强的矛盾，迫切需要组建兼职审计专家库，涵盖工程、营销、风控、信息技术等专业。在实施审计时，每个审计组至少加入2～3名兼职专家，弥补专业结构的不足，提高揭示问题的深度和精准度。

3.2 审计评价难以综合，要实事求是客观评价

一方面，由于行业内部和集团不同业务板块之间不平衡，以及同一板块企业间的差别，难以形成统一的标准化评价体系，新的《国有企业领导人员经济责任审计规定》及其《实施细则》虽有审计评价的纲领性指南，但评价方法和指标尚未形成体系，缺乏一套定量和定性相结合、规范统一、便于操作的审计评价方法。因此，同样的问题，不同审计人员对不同责任对象可能会做出不同评价。同时，部分审计人员停留在只对照法规检查独立事项，没有对经济决策进行全面分析。撰写审计报告一般只将各问题简单汇总，易使审计评价事项化、碎片化，不全面。另一方面，经济责任评价要随经济发展和重点变化，调整评价指标的维度和深度，因此，评价体系的时效性难以保障。同时，评价内容难以统一量化，有的方面缺乏标准，不同指标所占权重也难以平衡，这些都直接影响着评价的客观性，仅凭财务指标不足以全面评价，经验判断容易产生分歧，增加审计风险。不同审计部门的具体审计目标和程序也各不相同，关注重点和审计深度不同，审计评价客观准确方面参差不齐。

因此，审计评价要实事求是，定量定性相结合，用事实支撑、数据佐证。

第一，优化调整审计评价。审计时间有限，掌握资料信息有限，审计人员的专业、经历、知识水平有限，政策把握能力有限。因此，对处于不同专业领域、拥有不同历史、管理难度系数相差巨大、任期主攻目标千差万别的企业领导人员进行综合性评价，不仅勉为其难而且风险巨大。国家审计和石油石化企业都没有进行综合性审计评价，评价主要业绩和问题就足够了。

第二，构建总体评价体系。定性和定量结合。定量方面围绕盈利能力、资产质量、债务风险、发展能力四个维度，细化指标，用数据佐证；定性方面从决策部署、经营管理、风险管控、安全环保、廉洁从业五个方面，用典型事实支撑。审计评价不求面面俱到，要客观独立、让人信服。

第三，落实“三个区分开来”。要具体问题具体分析，区分无意过失与明知故犯，区分工作失误与失职渎职，区分探索实践与以权谋私。对损公肥私、违法乱纪问题要揪住不放、一查到底；对改革发展中的创新举措，凡有利于调结构、补短板、提质增效、防范化解风险的，审计都要予以支持，推进形成新的制度规范，鼓励改革和干事创业。

3.3 发现问题审而不改，要凝聚合力强化整改

对审计发现的问题或多或少都存在整改不够到位的现象。习近平总书记强调：“巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏。”这一重要论述同样适用于审计工作，要把整改发现的问题放在特别重要的位置。

第一，坚持“三不放过”。整改责任未明确不放过，对每一个问题都要明确具体的整改主体和责任。整改措施不具体不放过，必须有针对性和可操作性，并且标准、时限、验收等要素齐备。整改效果未显现不放过，要从问题整改、修订制度、堵塞漏洞、建立长效机制等方面，综合评价整改效果是否显现。

第二，厘清三方责任。厘清被审计单位的主体责任，既要整改具体问题，又要举一反三完善制度，优化流程，确保整改到位。厘清主管部门和专业职能部门的管理责任，针对问题由此及彼，建立长效管理机制，防止同类问题重复发生。厘清审计部门的监督责任，督促被审计单位、提醒相关部门及时整改并检查整改效果。

第三，完善整改机制。实行整改台账管理，定期进行问题归类，并推送给相关管理部门，为规范管理提供参照；进行通报促进整改，形成震慑警示，进一步提升审计的公信力。建立整改协调联动机制和整改过程跟踪机制。相关管理部门和被审计单位建立整改工作协调联动机制，推动问题彻底整改；审计部门要专人专岗跟踪问题整改进程，督促被审计单位定期报告整改情况并进行抽查，对整改不力或虚假整改的要进行通报和处罚。建立问题整改复审机制和销号机制。严格按“三不放过”原则逐项审核，必要的到现场核实整改效果，已整改到位的予以销号。

3.4 审计成果应用较难，要创新机制促进应用

目前，审计成果对领导人员管理考核使用的作用不足，离任审计占比较大，先离后审，存在滞后性，也影响审计成果发挥作用。经济责任审计结果公告制度尚未普遍建立，公众对审计情况缺乏了解。审计结果公开制度尚在摸索，与纪委监察和组织人事等部门工作衔接机制尚待完善，审计成果在干部和监督工作的作用不明显。这些都导致了被审计单位对整改工作不够严肃认真，也直接影响着审计成果的转化应用效果。

因此，要积极探索创新机制，提高审计成果的转化应用水平。

第一，改进审计工作绩效考核，树立科学的价值导向，优先保障审计发现问题和审计报告的质量，增强审计成果的可用性。

第二，完善审计报告机制，促进审计成果共享应用。在各级党委领导下，完善党委审计委员会办公室工作机制、审计成果报送机制、经济责任审计联席会议协商机制、成果移送会商机制等，及时贯彻落实党委审计委员会各项指导意见，加大整改力度，推动问题有效解决，促进审计成果应用。

第三，探索经济责任审计结果公告制度。在不违背保密纪律的前提下，适时公布经济责任审计的结果，增强各方的知情权和监督权。

党和国家对新时代经济责任审计工作已做出部署和要求，国有企业内部审计部门要以此为指引，乘势而动，将党的战略部署贯彻落实到经济责任审计实践中，推动审计工作更好地服务公司治理体系和能力建设。