央地关系视角下我国城市生活垃圾分类政策执行偏差分析——基于史密斯政策执行过程模型的视角

李熠煜，杨 旭

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭411105）

一、问题的提出

城市化是国家实现现代化的必由之路。但即便如此，城市化的飞速发展在对城市经济系统起到重要推动作用的同时，能源消耗的增加也对城市生态平衡产生了重大的影响和冲击。换言之，城市化是一把双刃剑。正如莫斯科维奇所言：“城市吞噬无数的资源和能源，并且产生数量同样可观的废弃物。”[1]（P167）改革开放以来，中国经济的快速发展迎来了消费时代，使得人们过往精打细算的消费方式发生了巨大改变，垃圾产生量也随之急剧增加。但随着城市的发展与扩张，可进行垃圾填埋的土地不断减少，此外以“邻避”为议题的各种社会抗争运动此起彼伏，“垃圾围城”已然严峻。故而，将垃圾减量和分类摆在更为优先的位置显得更为紧迫。事实上，垃圾分类在中国早已有之，1957 年12月12 日北京日报就刊登了两篇题为《城区将分类收集垃圾》和《为什么要实行垃圾分类收集处理》的文章。1996 年实施的《固体废物污染环境防治法》第37 条明确规定：“城市生活垃圾应当及时清运，积极开展合理利用和无害化处置，城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输和处置。”2000 年6 月，北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门被确定为全国首批8 个垃圾分类收集试点城市，其它各地也陆续将垃圾分类纳入地方法规。但遗憾的是这些试点大多无果而终，地方层面的垃圾分类政策执行效果因此也备受诟病。

毋庸讳言，一项政策从文本到结果的转换，不但需要中央政府恰当的顶层制度设计、持续的政策关注度和高效的监管力度，更需要地方政府严格贯彻自上而下的政策意图和行政命令，以确保同中央政府的步调一致。但事实上，各地经济发展水平、资源配置状况各有不同，“一统体制”难以兼顾各地实际状况。因此，即使在压力型体制下，在制度安排上中央政府往往也通过事权下放允许各层级地方政府在政策实施过程中保有采取因地制宜对策的灵活性，这也间接形塑了政策执行过程中更大的执行偏误。

中国拥有一个高度商谈性的政治体系，政策执行过程存在相当程度的变数和不确定性。辖区内拥有巨大权力的地方政府有能力有资源按照自身的利益诉求选择性地执行上级政策，中央政策在地方的实际运行自始至终处于一个不断调整和时常被打断的动态过程。这意味着，政策实施与政策意图之间的差距是必然的。地方政策执行者对中央政策的理解更是会在其原有认知系统（包括知识、信仰和态度）、所处情景和政策信号三者的互动中逐渐形成[2]。此外，政策执行结果也取决于具体政策领域的性质，就比如“举国体制”“集中力量办大事”的政治优势可以促进经济增长、控制疾病传染，却对环境治理、食品安全管理略显乏力。生活垃圾分类同属环境类政策，其实施难度大、涉及面广、外部性强。党的十九大之后，垃圾分类重新进入政策议程，在执行过程中仍出现了不同程度的政策目标偏离或变异现象。政策执行作为构成政策过程的重要环节，是将政策理想或目标转化为现实的关键途径，并有所谓的“三分决策，七分执行”之说。但问题是，学界当下的研究对垃圾分类政策执行鲜有涉及，多为对影响垃圾分类效果单一因素的探讨[3][4]。那么生活垃圾分类政策在基层执行实践中遭遇了哪些困境？又如何避免生活垃圾分类政策走向形式主义的泥潭？这些问题或思考亟待发掘。戈金等[5]提出的府际政策执行的沟通模型指出，政府不同层级之间的沟通对政策执行的结果具有重要影响。在垃圾分类政策实施的各个环节中，政府实际上发挥着主导作用。因此，为提升垃圾分类治理绩效与施政合法性，本文基于央地关系视角，通过借助史密斯政策执行过程模型，从多维度揭示导致垃圾分类政策执行偏差、异化或阻滞的各种障碍，以期为促进生活垃圾分类政策有效执行略供镜鉴。

二、生活垃圾分类政策执行过程模型概述

在西方公共政策研究的较长时期里，政策科学仅仅聚焦于政策制定，而执行环节被认为是政策过程中的非重要阶段，并没有得到政策研究者应有的重视。直到20 世纪70 年代，这一认知才有了较大改观，因为人们惊讶地发现，即便按照理想的政策模型制定公共政策，其实施仍难以避免陷入困境。政策执行研究兴起于1973 年普雷斯曼和威尔达夫斯基对美国约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革政策项目（即“奥克兰计划”）的跟踪调查。该项目的研究成果《执行：华盛顿的伟大期望如何在奥克兰落空》一书的出版有效地推动了政策执行研究[6]。可以说，政策执行是公共政策出台后付诸实施的必经阶段，甚至是核心阶段。影响政策执行的因素学术界早有探讨，而美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其1973 年发表的《政策执行过程》一文中，率先提出了一个分析政策执行因素及其生态—执行的理论模型（简称“史密斯模型”）。该模型认为影响政策执行的核心变量主要包括理想化的政策、目标群体、执行机构以及实践环境[7]。生活垃圾分类政策的正常执行，即是各层级地方政府及其职能部门在保证政策执行原则不偏离中央政策制定初衷的基础上充分发挥地方主动性、积极性自主探索生活垃圾分类活动（反对一刀切式的行政命令模式）而诉诸行动的过程。依据史密斯政策执行过程模型的描述，生活垃圾分类政策的有效执行至少也包括上述四个构成要素（如图1所示），但当上述构成要素产生紧张或冲突关系时，将导致政策执行走向不符合政策制定者预期的发展方向，并通过反馈环节将相关信息传递给政策执行系统的核心变量，进而导致政策内容发生变化[8]（P121）。

图1 生活垃圾分类政策执行过程模型

（一）理想化的生活垃圾分类政策

按照史密斯《政策执行过程》一文的解释，理想化的政策（The Idealized Policy）是指政策方案设计合理合法、政策目标拟定切合实际、政策规定发布明确可行、社会对政策内容具有较好的认知等，即本质上应是高质量的公共政策，以增进公共利益为旨归。不过，查尔斯·林德布鲁姆在其所提出的渐进决策模型中开宗明义地指出，出于有限认知的原因，政策制定只能基于有限理性做渐进性、边际性的微小调整[9]。换言之，公共政策总是不完备的。从生活垃圾分类政策来看，该政策是一项由中央到地方层层嵌套的环境政策，对解决资源稀缺问题、有效改善城乡环境和促进资源回收具有重要影响。理想化的生活垃圾分类政策设计应包含以下几方面特征：一是合规的政策形式。生活垃圾分类实践作为居民环保习惯养成和分类意识形成的重要体现，需要以法律、法规等规范性文件的形式为其“保驾护航”，从而更好地推进生活垃圾类型化的实现。二是明确的政策类型。生活垃圾分类事项涉及内容较多，涵盖明确主体责任、明晰奖惩办法、厘定分类标准、划定收费细则、确定分类标识、完善监管制度等，这些都需要相应配套政策的支持。三是合理的政策范围。为提升生活垃圾分类的针对性和可操作性，在中央政治权威的主导下地方“先行先试”得到有序展开，一定程度上调动了地方政府的创新积极性。四是细化的政策目标。只有制定足够细致的生活垃圾分类政策目标，才能真正在保证垃圾分类秩序的同时达到期望的结果。五是高度一致的政策共识。“一主多元”协作模式虽因其有助于聚合各类治理机制、实现协同效应而在垃圾治理领域备受推崇[10]，但如何通过有效的制度设计凝聚多方利益主体的政策共识才是当下根本扭转垃圾治理严峻形势的关键。

（二）生活垃圾分类政策的目标群体

目标群体（The Target Group）是指受公共政策影响的政策对象。目标群体的组织化程度、利益选择、服从意愿或接受程度等都将直接影响特定政策执行的效果。对于生活垃圾分类政策来说，广义的政策目标群体较为多元，既包括产生生活垃圾的单位、个人等生活垃圾分类投放义务人，也包含从事生活垃圾分类宣传、运输和处理的环保NGO、企业单位或再生资源回收中心。垃圾分类政策要求公众改变习以为常的生活习惯，而民众往往只是政策的被动接受者，如何争取目标群体的认可与支持，成为地方政府政策推进的难题。当然，微观层面的个体行为因素（譬如道德约束、环境意识、价值感知等）也会因各地社会人口属性[11]、经济发展水平[12]以及社会文化因素[13]不同而有所差异。因此，对生活垃圾分类政策的认知和接受需要经历一个相对复杂的过程。在生活垃圾分类政策执行的过程中，唯有通过法律规范、政府管制、经济惩罚等外压机制与思想教育、经济补偿、舆论支持等诱导机制的共同作用[14]，方能贯彻绿色发展理念，化目标群体被动“消化”为主动参与。

（三）生活垃圾分类政策的执行机构

执行机构（The Implementing Organization）是指具体负责政策实施的组织。早在传统公共行政时期，威尔逊、古德诺的政治-行政二分法就强调行政是中立的、专业的非政治性活动，要用科学理性的原则加以实现[15]。在史密斯政策执行过程模型来看，执行机构一般涉及三个关键变量：一是组织结构的稳定性和政策执行人员的资格；二是执行机构核心领导班子（包括制度设计领导层）的风格和性质；三是组织实现既定目标或规划的能力。就生活垃圾分类政策而言，纵向上，在以属地化管理为基础的行政发包制和“上下对口，职责同构”的制度框架下，中央向地方分配行政权时，主要负责制定具有宏观指导意义的大政方针，并保有重大事项的决策权、干预权、否决权和统摄地方人事的任免权，而各级地方政府则被赋予了一定自主权层层传达和部署中央指令。政策执行过程主要涉及各省、市、县（区）地方政府及其职能部门（城市管理和综合执法部门为生活垃圾分类管理工作的主管部门）、街道办事处和社区居委会。横向上，囿于政府运作的整体考量，生活垃圾分类政策执行应同时囊括基于部门异质性的横向协商和意见整合[16]，且生活垃圾分类实践并不是一种单向度的部门治理行为，而是多部门相互协调配合的多中心治理过程。因此，为争取更多权威资源和经济资源的投入，生活垃圾分类政策的有效执行离不开发展改革、生态环境、教育、商务、市场监管等其它部门在各自职责范围内依法做好生活垃圾分类管理等相关工作。

（四）生活垃圾分类政策的实践环境

环境因素（Environmental Factors）是指影响政策执行更宽泛的情景因素，包括特定的政治制度、政治文化、组织结构、社会环境和经济发展水平等，这些因素构成了政策执行的约束性通道。系统论指出，公共政策是环境的产物，对政策行动的要求产生于环境中存在的问题和冲突，与此同时，环境限制并制约着决策者的行动[17]（P17）。生活垃圾分类政策的实施，不仅是我国城市化发展进入新阶段后推进新型城镇化建设的应有之义，也是贯彻习近平生态文明思想、建设“美丽中国”的必由之举。生活垃圾分类政策执行还受到复杂环境因素的影响，包括长期以来地方官员之间围绕区域经济绩效产出而开展的政治锦标赛、分税制改革后中央财权对地方财权的稀释作用以及文化全球化过程中全球环境公民社会和环境运动的兴起等。

三、地方垃圾分类政策执行偏差的原因

央地关系是我们理解地方政府行为的关键因素。不可否认，为扭转20 世纪80 年代财政包干制下中央财政的被动局面，在1994 年以财权集中、事权分散的分税制改革中，央地关系（收入分配格局）发生了实质性的变化。但时至今日，此前财政包干制时期所形成的地方竞争主导型经济发展模式并未发生根本性改变，只是地方政府获得收入的主要方式由“经营企业”转向“经营土地”和“经营城市”[18]。而在属地化行政发包制背景下，中央政府通过项目制改革赋予了地方政府大量的事权和自由裁量权，地方利益主体意识反倒颇为明确。同时，虽然此举客观上推动了城市化进程，但代价即是地方利益有时会凌驾于中央利益之上，央地关系出现了明显的制度堕距和内卷化倾向，甚至中央政策在地方执行过程中严重变形。生活垃圾分类政策同样深受央地关系影响，导致其执行效果不佳已是不争的事实。所以，本文意图结合史密斯政策执行过程模型，从政策框架、目标群体、执行机构和环境因素四个关键变量出发来进一步缕析导致地方垃圾分类政策执行偏差的可能原因。

（一）政策框架：中央政策宏观设定的模糊性与“委托—管理—代理”三级科层组织模型的政策执行梗阻

在自上而下正式科层关系的稳定结构中，各政府职能部门由严密的科层链条组织起来。但鉴于各地发展条件千差万别，为推进生活垃圾分类政策创新，中央决策者会以“宏观指导方式”对部分地区给予倾斜式授权，“天然”的政策模糊性也由此产生。虽然政策模糊性是限制或抵消政策冲突性以使新政策在正式批准阶段得以通过的必要条件[19]（P618-621），但正因为生活垃圾分类政策有意或无意的模糊性，地方政策执行者在面对中央政策目标文本语言表述笼统、含糊和垃圾治理主体责任分工不清时得以做出有利于自身的解读，进而偏离既定的政策主线，导致规划目标落空甚至出现“制度性说谎”。在我国“条块分割”体制的现实情景下，强调以结果为导向的行政发包制的总体特征集中表现为正式组织内部的层层发包关系，但生活垃圾政策本身自带的模糊性势必将严重掣肘其政策执行。

1.政策问题、政策目标和政策工具的模糊性

马特兰德在综合和重构已有执行研究的基础上，根据政策模糊性和冲突性（即政策属性）的不同程度，将政策执行分成行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行[20]，其中，模糊政策的执行即对应试验性执行。需要指出的是，政策模糊性在认知不足、议题争议性较大、环境不确定的情况下，确实是政策制定者为减少争议和冲突的必要手段，但这在一定程度也间接造成了政策执行者对政策目标的错误或片面理解。生活垃圾分类政策的模糊性主要反映在以下几方面：首先，政策问题不明确。问题的识别和界定对结果具有重要影响[21]（P250），但在生活垃圾分类治理过程中，“生活垃圾”分类和“生活垃圾分类”的治理对象关系并不清晰，前者侧重生活垃圾自然属性与内在特征的知识储备和技术处理，后者主要关注对垃圾分类认知与行为的治理，而实践中并未明确划分上述两个治理对象的覆盖范畴，从而导致出现生活垃圾“技术”治理优于“社会”治理的现实状况[22]。其次，政策目标过于笼统。政策目标清晰与否取决于是否有指标衡量政策目标的实际落实情况，为绩效评估提供更加具体和明确的标准。以2000 年城建部颁布的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》为例，其并未就生活垃圾分类回收利用率作过多阐释，致使政策目标虽包罗万象，但难以设置激励和评估机制，中央政策本身面临地方政策执行目标置换的风险。最后，政策工具不完备。

2.“委托—管理—代理”三级科层组织模型的政策执行梗阻

为弥合权威体制与有效治理的深层矛盾和解读“政策一统性与执行灵活性”背后的组织机制，基于委托—代理理论和不完全契约理论所构建的“控制权”理论模型[23]能够较好地解释当前基层政府官员的微观行为和过程机制。该模型依据政府内部控制权（包括目标设定权、检查验收权和激励分配权）分配形式的不同将国家治理模式依次划分为高度关联型（运动式治理）、行政发包制、松散关联型和联邦制。作为中国政府常态治理模式，行政发包制嵌套于“委托—管理—代理”的三级科层组织模型[24]中。在单一制府际结构下，中央作为委托方握有生活垃圾分类工作的目标设定权和检查验收权，而将激励分配权赋予作为管理方的中间政府（省、市地方政府），作为代理方的基层政府（街道办事处、社区居委会）则通过非正式制度具体负责生活垃圾分类活动的开展。在任务落实阶段，管理方为应对上级检查验收而向代理方施压甚至被动或主动“加码”。但政策设计的模糊性导致作为管理方的中间政府与作为委托方的中央政府产生不同的目标函数。作为代理方的基层政府则在多重目标下“疲于奔命”，进而造成政策搁置抑或执行梗阻。此外，生活垃圾分类政策在省、市级层面一贯推行“工作领导小组”，由地方党政领导人担任组长，各相关职能部门负责人相机组成。这种组织方式虽利于协调部门利益纠葛和节约行政成本，但该工作模式始终是一种带有运动式治理色彩的临时性制度安排，工作领导小组也并非常设机构，一旦地方党政负责人伴随中央政治信号转移“注意力”，将难以保证生活垃圾分类政策的有效执行。

（二）目标群体：意愿与行为的背离

一项公共政策总是针对特定的目标群体提出具体的处置原则和行为准则，而目标群体的态度则对公共政策能否达到预期目标具有显著影响[25]（P21）。生活垃圾分类政策的实施充分诠释了社会主义生态文明观和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，对增强人民群众获得感、幸福感和安全感，打造共建共治共享的社会治理新格局大有裨益。但在“一元化垃圾管理范式”向“多中心垃圾治理范式”转型的过程中[26]，目标群体对生活垃圾分类政策的理解、认同与合作还有待加强，垃圾分类意愿和行为仍存在较大差异。

1.分类环节衔接不畅、分类体系不健全消解社会公众对生活垃圾分类政策的认可和理解

垃圾分类与社会公众（或居民）之间存在高度的利益相关性。垃圾分类政策的普遍推行需要居民的持久性参与，而生活垃圾分类综合治理又是一项长久的系统性工程。为避免生活垃圾处置不当带来的负外部性，需要分类投放、分类收集、分类运输和分类处理各政策环节的高度衔接。但长久以来垃圾收运环节的不规范化，即“混装混运”现象既使分类活动前期成果毁于一旦，同时也使公众丧失了对政府的信任和信心，对生活垃圾分类政策充满了质疑和反感，大大挫伤了居民自觉进行垃圾分类的积极性，最终导致居民参与形式的虚化。

2.分类处理成本高昂、利润提升状况不佳限制再生资源回收企业对生活垃圾分类政策的认可和理解

在政府主导的生活垃圾分类模式的长期作用下，一直以来，强调经济效益最大化的市场机制在我国垃圾分类回收利用中发挥了重要作用，弥补了正式垃圾回收制度的缺失[27]。据相关统计数据显示，截至2020年8 月1 日，我国与垃圾分类处理相关的在业、存续企业共计42.4 万家。其中，2020 年前七个月新增企业就达到7.5 万家，同比上涨25%。不过需要审慎认识到的是，目前我国垃圾分类产业拥有的“数量”和“质量”并不完全划等号。低产品附加值、税收负担过重、融资能力差、融资渠道少、企业规模普遍偏小等痼疾仍然制约着我国垃圾分类产业链的变革与发展，垃圾分类产业还处于“成长期”。

3.实践层次低、主动性不足弱化环保NGO对生活垃圾分类政策的认可和理解

在政府主导垃圾分类超负荷运转的背景下，以生态环境保护为宗旨的环保NGO 在参与垃圾分类治理中的积极效应愈发显见，这些组织在宣传垃圾分类知识、引导公众参与行为、回应公众需求、影响政府决策等方面发挥了重要的作用。但是，在垃圾分类治理场域中环保NGO 的发展仍受到制度性约束和自身建设问题的困扰。其中，实践层次低（仅限于鼓励宣传）和主动性不足（资金来源不足）是导致环保NGO 在垃圾分类综合治理工作中难以被赋予主体资格、无法撬动垃圾分类社区自治，进而影响垃圾分类最终技术可行性和价值可接受性的主要原因。

（三）执行机构：地方过度分权、部门集体行动能力缺失和地方执行机构人员能力不足

生活垃圾分类政策能否取得良好效果，不仅要考虑政策内容和政策受众，还要考虑中央与地方的权力分配关系、执行机构的内部协调程度和工作程序以及执行人员的素质和能力等问题。

1.地方分权导致中央控制力弱化

从经济效率角度来考察，“分权”有利于提升地方政府竞争力，提高公共支出效率。但在过度分权，特别是官员行为问责制不完备和预算软约束情况下，“分权”不仅容易造成“诸侯经济”，而且势必弱化中央政府调控能力，导致中央调动地方政府财政资源的能力下降。在单一制的“双重从属制”下，条块关系成为中国地方政府管理体制中基本的结构性关系[28]。但从生活垃圾分类的运作实践来看，受我国环保体制长期以来所具有的较强地方性和分散性影响，作为主导生活垃圾分类工作的住房城乡建设部和生态环境部在面对生活垃圾分类推广这个基层治理的痛点和难点问题上更注重地方人民政府的主体责任，而自身在业务指导和监督方面明显主动性不足，并将垃圾治理失效的最大责任归咎于地方政府。应当承认，地方分权在这里真正衍生为一种制度性推诿工具[29]。另外，在压力型体制下，地方政府特别是基层政府作为理性“经济人”在生活垃圾分类政策执行过程中，往往利用信息优势同直接上级“共谋”以应对中央检查，中央控制力进一步弱化。

2.部门壁垒和责任推诿导致横向协调失败

与个人理性行为无法产生集体或社会理性结果[30]（P235）相类似，伴随生活垃圾分类政策问题的复杂化，单部门单链合作已无法左右生活垃圾分类政策执行的结果，基于整体性治理视角下的跨部门多元合作模式方兴未艾。但如何兼顾各行动主体治理目标与非主体治理目标的关系又是实现部门协作治理的关键。在地市层面，全面推行生活垃圾分类工作领导小组的成员一般包括各地市/区人民政府、城市管理、发展改革、住房建设、财政、生态环境、商务、宣传、教育等部门，并由城市管理和综合执法部门主管生活垃圾分类管理工作。但对各部门而言，履行其特定职责才是工作的重中之重，生活垃圾分类工作只需配合即可，因此，协调机制便因缺乏正式的制度要求而带有明显的分散性和不连贯性，这更容易造成部门间的责任推诿。而在下管一级的干部管理体制下，作为同其他部门负责人级别相同的城市管理和综合执法部门因缺乏有效的支配权和制约机制而难以高效调动其他部门配合垃圾分类工作的积极性。

3.地方执行机构人员能力不足导致居民参与垃圾分类“冷热不均”

垃圾桶破损、无盖，垃圾箱设置不合理，大件垃圾随意堆放，垃圾桶“守卫”人力不足，垃圾分类宣传力度不够等问题均映射出垃圾分类基层执行机构人员的能力不足。比如，在人员构成复杂的社区，定时定点投放较为困难，为满足特殊群体非常规时间投放垃圾的实际需求，街道办事处、社区居委会和物业等基层机构和人员显然应当合理制定与本小区相匹配的分类投放方案而非“一刀切”。

（四）环境因素：缺乏法律制度支撑和文化认同感以及深受以财税激励为核心的政治锦标赛影响

从生态学意义上来说，任何公共政策的形成和运行都离不开特定的环境。由于缺乏法律制度支撑、文化认同以及深受政治锦标赛的影响，生活垃圾分类政策总体执行效果不佳。

1.生活垃圾分类政策缺乏足够的法律制度支撑

诺斯认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[31]（P189）。目前我国涉及生活垃圾分类内容的法律制度既包括国家层面颁布的相关法律文件、国务院及其部委颁发的部门规章和行政法规，也包含与生活垃圾分类管理工作息息相关的地方政府规章和行政法规。但从实际情况来看，现有的生活垃圾分类立法仍难以应对当下生活垃圾分类处理和资源循环利用的现实需求。其一，整体法律位阶不高、可操作性不强、分类标准不统一。现有地方生活垃圾分类立法规定差异普遍较大甚至内容相互冲突，即便住房城乡建设部在2019 年12 月正式发布了全国统一的《生活垃圾分类标志》标准，但因其法律位阶不高，实质作用并不明显。实现生活垃圾的跨区域分类处理和促进资源循环利用，仍需加快制定《城市生活垃圾分类管理法》。其二，配套法律体系不健全。生活垃圾分类管理工作并非一蹴而就，居民垃圾分类意识形成更非“一日之功”。组织管理、宣传教育、设施配置、奖惩机制等一系列配套法规制度体系尚不完善，这都不利于我国垃圾分类管理体系化的形成。

2.生活垃圾分类政策缺乏文化认同

生活垃圾的产生与现代社会的发展相伴而生，但人与生活垃圾的关系似乎一直以来都处于一种自然的疏离状态。因此，在结合垃圾治理困境进一步反思时，有必要切记下列几点：一是垃圾处理工具理性的高度发达只有在价值理性控制系统的驾驭之下，才能让人类社会走向可持续发展道路；二是“生活垃圾是一种废弃物”的生产、生活观念必须更新；三是只有将垃圾分类视为一种新的文化形态、新的存在方式，人们才能逐步改变根深蒂固的“制天”道路、“违天”险途，从而维持人与自然生态的共荣。

3.生活垃圾分类政策深受以财税激励为核心的政治锦标赛影响

基于对生活垃圾分类政策变迁的历时性观察，一个值得关注的现象是，改革开放以来受到国家发展战略重心转移的影响，经济绩效成为干部晋升考核的主要标准。因此，地方干部总是更倾向于或热衷于通过表面的、可量化的“经济成就”来向上级展现自身政绩，从而容易忽略其他社会发展的重要面向，多任务下的激励扭曲问题由此产生。在以GDP 论英雄的时代，实施生活垃圾分类似乎不合时宜。

四、结论与建议

2019 年，全国地级及以上城市全面启动了生活垃圾分类工作，并计划在2025 年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。同年，上海也推出了“史上最严垃圾分类措施”。可以看出，地方生活垃圾分类管理工作受到较强政治激励的影响在内外压力的共同倒逼下演变为政治任务，高位政治权威的介入推动了地方垃圾分类任务由“软任务”转型为“硬指标”。虽说垃圾分类治理成效初显，但过去政策长期失效的一些不良后果能否得到根本性好转以及垃圾分类这件小事如何“持续”下去尚需时间考量。

基于上述分析，未来在解决地方垃圾分类政策执行偏差问题时，在政策框架设计层面，需要进一步明确垃圾分类政策问题、目标和工具，并对组织制度作相应调整和规范。其一，政策内容清晰化。一方面，为解决垃圾分类治理“央地”信息不对称问题，引导地方政府将更多注意力放在垃圾分类管理领域，理应准确界定政策问题、合理完善核定方法以及创新政策工具组合，进而增强政策设计科学性和清晰度；另一方面，在治理需求和技术更新的双重驱动下，应优化不同层级政府间的互动模式，尽量避免或减少不必要的政策模糊性，实现垃圾分类的精准治理。其二，组织制度规范化。为避免基层垃圾分类治理工作的“碎片化”，地方政府针对复杂繁重的地方垃圾分类治理任务，理当摆脱对运动式治理的路径依赖，从而呼唤运动式治理机制向以法治化、规范化为核心的常规化治理模式转换和延伸。由于科层体制与社会网络呈现出二元分化特征，因此，应通过制度设置的规范化将垃圾分类治理层级制度化和实体化，在最大限度上实现垃圾分类治理矛盾的内化、治理秩序的常态化，实现治理方式从应急性治理向长效化治理的转变。

在目标群体疏导层面，需要优化目标群体利益，促进垃圾分类治理多元主体间的相互配合与反哺，以此提升生活垃圾分类政策的社会认同。其一，以垃圾分类管理智能化收运和数据化分析为契机挽回政策公信力。党的十九届四中全会基于已有治理实践首次将“科技支撑”纳入社会治理体系。目前，智慧化技术已渐趋融入垃圾分类管理线上智能监管与线下人工监督为一体的现代化监管新模式，政府可以通过物联网、互联网等信息技术实施垃圾分类投放的数据收集和传输，打造垃圾分类智慧管理平台，加大运输环节的建设和投入，以科技进步推动和促进垃圾分类后端改良，构建垃圾投放、收集、运输和处理可视化管控的全程分类模式，实现垃圾来源与重量的全程可追溯，从而有效缓解“垃圾处理一锅烩”的尴尬局面，挽回垃圾分类政策公信力。其二，以“无废城市精神”为航标加大企业财政补贴，补齐行业基金缺口，释放垃圾分类整体市场空间。由于人力和财力所限，政府单方面推进垃圾分类成为“奢望”，而这也为市场机制正常运行创造了良好条件。但市场参与垃圾分类回收“动机不纯”，市场控制的非正式垃圾回收系统与政府建立的正式垃圾回收体系又长期割裂，因而，政府的干预势在必行。政府可以通过有选择性的制度安排（法律、税收、补贴等）重塑垃圾分类回收市场运行模式、规范市场主体秩序，以建设“无废城市”为切入点，加大对科技创新企业的扶持力度，打通垃圾分类全产业链，拓宽垃圾回收市场空间，从而实现规模效应，促进垃圾回收产业有序发展。其三，以社会共建理念为指导创新政府管理方式，强化垃圾分类环保NGO的主体意识和效能意识。打造共建共治共享的社会治理新格局，构建中国特色的“整合式共治”社会治理新模式，必须注重动员组织社会力量共同参与。要解决环保NGO 在基层垃圾分类治理中的无助感和无力感，就必须创新政府管理方式、赋权增能社会组织，以政策法规、党建引领促其健康发展，以自上而下的政策倡导过程让NGO真正运转起来。

在执行机构安排层面，需要强化中央责任或纵向权力运作，整合中央垃圾分类治理权力，进一步推进权责清单建设，优化垃圾分类治理纵向间政府职责体系。相应地，灵活推动地方横向部门层级联动，完善部门间职责分工，拓宽跨部门实质性合作空间。此外，应设立专项资金，加大中央对地方的专项转移支付，提升基层执行人员的工作能力。其一，合理划定中央和地方部门事权和责任，健全垃圾分类治理“央地”共治体系。在“你来我往”的互动行为中，受“分灶吃饭”财政体制的影响，中央与地方之间存在一个“相互推诿”的避责过程，为消解其负面效应，应建立责任共担和协商合作、信息反馈和决策追踪机制破解“央地”垃圾分类管理执行脱节和责任推卸难题。其二，建立府际治理体制重塑横向府际信任，从而优化部门协作关系以提升垃圾分类实践合作治理水平。一方面，为规避部门“权力”运用的同步扩张和“溢出效应”，同时提高各职能部门参与垃圾分类跨事务治理中的积极性，地方党政一把手可以借助中央政府的协调能力通过订立行政契约、行政协议等方式整合部门利益共享机制和补偿机制，重塑横向府际信任，从而确保垃圾分类部门跨事务合作治理的顺利开展。另一方面，构建基于信息技术的部门联动系统，也可以有效缓解垃圾治理的跨部门冲突。其三，加大垃圾分类管理制度建设力度，构建学习型政府，提升基层执行人员政策执行力。恰如利普斯基所言，街头官僚因自由裁量权而兼具政策制定与执行的双重角色[32]。正因如此，如何更好地提升垃圾分类治理一线职员的政策执行力变得尤为关键。因此，在充分界定垃圾分类活动基层执行人员权责界限的前提下，政府该当以构建“学习型”政府为抓手，培训垃圾分类管理一线人员，完善政策执行环境，切实提升人员素质和能力。

在环境因素拟合层面，需要加快推动垃圾分类专项立法步伐，完善和丰富垃圾分类相关法律体系，构筑多项配套制度相衔接的整体性结构，引入新的垃圾分类治理理念，培育文化认同感，弱化经济竞争思维和强化环境保护意识。其一，通过完善垃圾分类管理制度尽快将公民的环境权利和义务等相关内容在法律上予以一定的明确化和实化[33]。其二，丰富文化艺术表达形式，实现生活垃圾分类文化赋能，推动垃圾分类活动的情感、价值和认知的文化话语建构与集体认同。其三，加大垃圾分类政绩指标在地方官员考评中的权重，进而改变以经济发展为主要目标的政绩考核机制。