深化“放管服”改革 进一步优化陕西营商环境

王彩梅

摘  要： 营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，也是衡量一个国家或地区竞争力的重要指标。党的十八大以后强力推进的“放管服”改革，是以政府治理的体制机制以及制度创新的方式优化营商环境，激发市场主体活力，从而促进经济发展的重要举措。陕西省在“放管服”改革及优化营商环境方面取得了很大成效，但是改革推进的统筹设计、科学规划有待加强;改革推进中的体制机制创新需强化完善;改革推进中的协作性、协同性需要加强;破除改革“痛点”和“堵点”的力度需加大。进一步深化“放管服”改革，优化陕西营商环境要加强“放管服”改革推进的统筹设计、科学规划;要深化“放管服”体制机制的改革和优化;要下大力气解决“放管服”改革硬件载体的不足，切实破除改革的“痛点”和“堵点”;要推进“放管服”各部门职责优化协同高效，提高行政效率和服务能力。

关键词： 陕西; “放管服” 改革; 营商环境; 优化

中图分类号： D630            文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.017

Deepen the Reform to Streamline Administration， Delegate Power， Improve Regulation

and Update Services; Further Optimize Shaanxi Business Environment

WANG Cai-mei

〔Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068〕

Abstract： The business environment is an important reflection of a country or regional economic soft power， and it is also an important index to measure the competitiveness of a country or region. After the 18th National Congress of the Communist Party of China， the reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services is an important measure to optimize the business environment， stimulate the market vitality and promote the economic development by means of the of government governance and system innovation. Shaanxi Province has made great achievements in the reform and optimization of the business environment， but the following should be strengthened and perfected： the innovation of the system and mechanism in the reform and promotion; the cooperation and synergy in the reform and promotion; the reform of “pain point ”，“ blocking point”. To further deepen the reform and optimize the business environment in Shaanxi， we should strengthen the overall design and scientific planning for the reform and promotion， deepen the reform and optimization of the system and mechanism; make great efforts to solve the shortage of hardware carriers of and effectively break down the“pain point” and “blocking point” of reform; and optimize department responsibilities; coordinate and improve their administrative efficiency and service ability.

Key words： Shaanxi; reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services; business environment; optimization

營商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，也是衡量一个国家或地区竞争力的重要指标。在40年改革开放的实践中，中国的营商环境不断改善。特别是党的十八大以来强力推进的旨在让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的“放管服”改革，在推动政府职能转变，完善和推进社会主义市场经济体制方面发挥了极其重要的作用。同时，也极大地“优化了营商环境”，极大地激发了市场活力和社会创造力，促进了我国经济的持续健康平稳发展。进入中国特色社会主义新时代，建设现代化经济体系，推动高质量发展，对进一步优化营商环境提出了新的要求。近日国务院颁布的《优化营商环境条例》明确要求：“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。”

一、深化“放管服”改革  优化营商环境的理论逻辑

习近平总书记2017年7月17日主持召开中央财经领导小组第十六次会议时发表的重要讲话强调：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。”同时指出：“我们提出建设开放型经济新体制，一个重要目的就是通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。”李克强总理在2019年的政府工作报告中提出“要深化‘放管服改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境。”在2020年的政府工作报告中又明确要求深化“放管服”改革， 持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。那么何为制度性交易成本呢？制度经济学认为：“营商环境由影响企业生产经营活动全过程的经济要素、政治要素、社会要素和法律要素等一系列社会制度构成，其实质是一种相当稀缺、不可替代的资源要素。”[1]而作为不可替代的这种制度资源短缺或供给滞后同样会制约经济发展。经济学上著名的“莱索托实验”就形象地证明，良好的营商环境能够有效降低制度性交易成本，优化营商环境对推动经济发展和转型升级至关重要。诺斯认为： “决定经济绩效的不仅是正式的制度还包括制度的执行和对制度的普遍理解与尊重。”[2]所以，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展的软环境，优化营商环境，既需要进行制度创新，又需要对执行落实制度的运作机制进行优化和调整。在中国的治理结构中，政府作为主要的治理主体，不但拥有行政权力而且掌握着大量的社会资源，既是正式制度的制定者又是制度的执行者。因此，市场主体在经济运行中的制度性交易成本一方面主要是企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本， 另外一方面也包含与政府部门打交道过程中的时间、机会成本等。而政府作为市场主体管理制度的供给者和制度的维护、执行、落实者，在降低制度性交易成本方面就起着至关重要的作用。制度性交易成本的高低是判断一个地区营商环境优劣的重要标准之一。“新制度主义强调制度作为一种约束性的规范和社会博弈规则， 与经济社会发展绩效存在紧密的联系。通过制度创新， 可以提高社会资源的使用效率， 增进经济产出率， 进而促进经济增长目标的实现。”[3]党的十八大以后强力推进的“放管服”改革，正是以政府治理的体制机制以及制度创新的方式优化营商环境，激发市场主体活力，从而促进经济发展的重要举措。通过简政放权的行政审批制度改革，厘清政府与市场、政府与企业、政府与社会的权力边界;通过权责清单制度约束政府管理行为，使政府“法无授权不可为，法定职责必须为”，最大限度地减少对企业主体的干预，促进市场主体竞争能力的提高;通过市场准入负面清单制度使企业主体“法无禁止皆可为”，促进市场主体经营的自主性;通过放管结合，强化监管以及“双随机、一公开”监管制度、企业信用监管制度、大数据监管等一系列监管制度创新，致力于管出公平、管出活力，为市场主体营造公平公正竞争的良好市场环境;通过商事制度改革、投资审批制度改革、《陕西省优化营商环境条例》的颁布实施等一系列企业登记注册、投资、经营的法规、制度等的改革和创新极大地激发市场主体投资创业的生机和活力，激发了经济发展的活力;通过互联网+政务、“一窗式政务服务”模式和“最多跑一次”服务机制的优化，极大地提高了政府的行政效率，极大地降低了企业经营和运作当中的制度性交易成本。党的十八大后的五年多来，“放管服”改革使企业和市场活力得到极大释放，突出表现为新增市场主体快速增长，据统计：“截至2019年9月底，全国市场主体总量达到1.19亿户，其中企业3723.9万户，个体工商户7978.7万户;日均新设市场主体从改革前的3.1万户增加到今年的约6.47万户，日均新设企业从改革前的0.69万户提高到今年的1.99万户，这其中绝大多数为中小企业，中小企业快速发展已经成为推动我国经济增长和吸纳就业的重要力量。”[4]

二、陕西深化“放管服”改革，优化营商环境的成效及存在的主要问题

近年来，陕西省委、省政府按照党中央、国务院决策部署，深化“放管服”改革，在优化营商环境的制度供给方面做出了许多积极的探索。在“放管服”改革的体制创新方面，成立市县行政审批服务局，率先在全国整省开展相对集中行政许可权改革，为探索建立监审分离的体制机制，加快推进政府职能转变破除体制机制障碍;加强“放管服”改革的载体政务服务大厅建设，率先在全国制定和颁布了政务服务大厅建设的地方标准，推进政务服务大厅的规范化建设，并结合各地实际探索形成了“一枚印章管审批”、“前台综合受理、后台分类审批”、“全科无差别受理”等多样化审批机制;借助互联网+政务服务，不断创新审批方式，优化政务服务;创新推出政务服务驿站，打造出政务服务“楼小二”模式，创新“物联网+24小时自助信包箱”（该创新2018年8月获得国家版权局颁发的软件著作权专利）的不见面审批，实现全程零跑路政务服务。创新启用“微警远程”身份认证方式，实现线上线下身份认证统一，极大方便了企业开办，也为市场主体“宽进严管”，有效建立健全市场信用监管体系打下良好的基础;在强化监管创新，管出公平方面，构建完善以“双随机、一公开”为基本手段，重点监管为补充，信用监管为基础的监管机制，同时，对新兴产业实行包容审慎监管，对疫苗、药品、特种设備、危险化学品等涉及人民群众生命安全，社会高度关注的重点领域、重点行业、重点产品，实行全方位、全品种、全链条的严格监管和重点监控。在注重制度供给的同时，注重优化营商环境具体措施的制定和实施。2018年陕西省颁布了《优化营商环境条例》，制定实施了《优化营商环境十大专项行动》，制定了《优化营商环境三年行动计划（2018-2020）》和《2018年优化营商环境工作要点》，同时，开展了县域营商环境统计监测考核工作。2019年又开展了整治行政审批中介、规范涉企收费、企业信用体系建设等五大专项行动。

通过上述“放管服”改革和优化营商环境的有效措施，极大提升了审批效率，优化了营商环境，激发了市场主体活力。近6年，我省市场主体总量年均增长15.7%。2018年全省新登记的各类市场主体90.5万户，同比增长了64%，增幅居全国前列。2019年上半年，全省新登记的市场主体73.87万户，同比增长了99.1%，新登记私营企业和个体工商户吸纳就业169.12万人，同比增长了97.9%。在国务院第五次大督查营商环境监测评价中，我省开办企业、工程建设项目报建、房产交易登记等7项指标均位居全国前列。目前，全省正在紧盯“9761”目标，即省级的政务服务事项网上可办比例要达到90%以上;市县两级要达到70%以上;在实体政务大厅办事的企业和群众提供的材料减少60%以上;省市县各级100个高频事项实现不见面审批或者最多只跑一次。加快推进线上“一网通办”，线下“只进一扇门”，现场“最多跑一次”的进程，进一步完善“放管服”改革的制度创新和机制优化，进一步推进营商环境的优化。但是，与发达省市相比较，我们还有不小的差距。

（一）改革推进的统筹设计、科学规划有待加强

在全省各市县成立行政审批服务局是深化“放管服”改革，强化制度供给，优化营商环境的重要举措。行政审批服务局的建立实质上是以推进政府职能转变为重点，以构建“审管分离”机制为核心的审管权责体系的重塑和再造，是推进审批式管理向“简审批、强监管、优服务”的政府管理体制的重大变革。但是，目前在总体实施推进上的统筹设计、科学规划、一体化推进方面还有待加强。比如：在统一思想认识，提高政治站位，凝聚改革共识方面需进一步加强;在行政审批权的集中、许可事项的划转方面应全省一盘棋，统一规范推进。要依托行政许可“四级四同”目录明确事项划转标准，规范行政审批事项的集中实施步骤和要求。同时，要明确行政审批事项划转过程中的监管落实措施，明确在改革的过程中相关部门的职责以确保审管分离、审管联动机制的形成;进一步明晰改革实施路线图和工作部署，确保一张蓝图持续推进，不断深化推进改革，不断巩固改革成效，不断释放改革红利，从体制机制完善的制度供给层面不断优化营商环境，不断激发市场和企业活力，推进经济持续健康发展。

（二）改革推进中的体制机制创新需强化完善

近几年，我省在借鉴世界银行《全球营商环境报告》提出的10个核心评价指标基础上，结合我国“放管服”改革的要求并根据我省实际，制定了营商环境监测指标体系并实施县域营商环境监测考核工作。同时，从简化企业开办和注销程序、工程建设项目审批办理、方便企业获得水电气暖、方便企业办理不动产登记、降低企业获得信贷难度和成本、优化企业纳税服务、优化提升跨境贸易和投资便利化、降低企业运行成本等8个方面，制定具体措施，逐年度提出定性与定量目标。通过两年来的不断实施推进，取得了很大成效，比如，在企业开办方面，我们率先在全国“微信办照”，最快30分钟就能完成企业注册，通过微信和网上系统设立企业占同期登记量的 91.17%，企业开办时间压缩至3.8个工作日，年底前将实现3个工作日内办结。在降低企业税负方面，2019年1-7月，全省税务部门累计组织各项税费收入3291.06亿元。按照税款所属期统计，1-7月份全省累计新增税费减免298.52亿元（其中：新增税收减免259.08亿元，新增社会保险费减免39.44亿元）。在方便企业获得水电气暖方面，以电力接入为例，国网陕西省电力公司已在全省范围内实现了窗口服务“一口对外”和“一次性告知”，高低压内部办电环节已由9个和6个分别压减至4个和3个。同时，“互联网+”服务也取得了长效进展，用户可以通过“掌上电力”APP，在线办理用电申请、进度查询、缴费报修等服务，从而实现了从报装到缴费一次性网上办理。但是，许多地方把单纯压缩时间作为主要目标，一味重视单项指标的达标而忽视了营商环境优化的制度创新和机制完善，使优化营商环境改革的“点上”发力大，“面上”发力不足，营商环境优化的总体水平有待提高。

（三）改革推进中的协作性、协同性需要加强

从试点和各地改革的实践来看，虽然各市县改革的步伐、力度不一。但在节约审批资源、提高审批效率方面均有积极效果。如调研的汉阴县推行“一枚印章”管审批以来，行政审批和政务服务效率显著提升。一是审批资源有效节约。改革后，该县从事行政审批工作人员由75人整合压缩为15人，减少80%;办事环节由768个减少至370个，减少52%。二是审批效率稳步提升。实行集约化审批后，该县集中办理的2000余件审批业务审批事项办理时限由4219个工作日压缩为1808个工作日，减少57%，申请材料由996份减少为490份，减少51%。企业开办时间从3.5天减至1.5天，与企业开办关联的印章刻制、银行开户均实现了“一站式”办结。但是，各地在改革的推进中，有些部门对划出审批事项有抵触情绪或认为划出后就与己无关，协同配合意识不够，有些地方监审衔接不畅。改革中，许多地方推行了“一枚印章”管审批，一定程度上提高了工作效率，但也面临一些问题：不少行政审批的日常开展依赖于国家部委或省、市行业主管部门的审批专网或系统，用户账号和密码难以和事项同步划转。调研中了解到一个单位仅首批划转的124项行政许可就涉及7个行业部门的15个业务办理系统。另一个县行政许可事项划转中涉及13个部门的17个专网。改革中普遍存在事项划转后系统使用权转移交涉难度大，临时借用系统的潜在风险比较大;市县行政许可权横向集中后，审批服务局没有归口管理的上级部门，“投诉无门”和“令出多头”的现象并存。同时，改革推进中审批部门、行业主管部门和执法部门相互衔接的综合监管制度还需健全完善。

（四）破除改革“痛点”和“堵点”的力度需加大

提高审批和服务效率，降低制度性交易成本，需要不断优化“放管服”的运作机制。目前不论是“最多跑一次”、“一网通办”还是“一城通办”前提是要有强大的政务服务信息化平台作支撑。调研中了解到，目前政务服务的硬件载体不足以支撑“放管服”改革的深化已经成为最大的“痛点”和“堵点”。一是有些地方政务服务中心的建设滞后、场地有限，政务服务大厅业务扩展和场地供给矛盾突出。按照陕西省《政务服务中心建设规范》主体建筑面积要求，市政务服务中心宜为6000㎡以上、县（市、区）政务服务中心宜为 3000 ㎡以上。调研中了解到安康市政務服务大厅面积仅2400㎡，受理窗口、审批后台数量不足，休息等候、自助服务、停车场等功能区域不完善，无法承载政务服务事项“应进全进”需求。镇安县政务服务大厅为租赁性质，柞水县政务服务大厅面积仅2000㎡、西乡县政务服务大厅是两个办事大厅面积仅2000㎡。同时，部分市县服务大厅服务设施不全。二是“条块”之间信息共享困难，横向之间信息不共享、数据壁垒现象仍十分突出。目前各地市和省政务服务网“倒U字型”的共享信息方式，信息流转慢或网络不通畅，影响审批和服务效率。三是目前各行业部门纵向系统的自助终端机的各自无序开发，导致旧的数据壁垒还没根除，新的数据壁垒又在形成。

三、进一步深化 “放管服”改革  优化陕西营商环境的路径探析

毫无疑问，政府是优化营商环境的主体和主责部门，进一步深化“放管服”改革，强化制度创新，完善政府治理的体制机制，是推进营商环境持续优化，推进我省营商环境总体上水平、上台阶的关键。要以贯彻国务院颁布的《优化营商环境条例》为契机，按照“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境”的要求进一步转变政府职能，深入推进““放管服”改革。

（一）加强“放管服”改革推进的统筹设计、科学规划，进一步优化营商环境

由于经济社会发展水平及改革的累积效应不同，我省的“放管服”改革与发达省份相比，总体上差距较大，且各地发展很不平衡。深入推进我省的“放管服”改革，促进营商环境优化，要结合我省实际，采取点面结合、打基础补短板和利长远上台阶统一布局、统筹推进。要制定我省《“放管服”改革三年行动规划》，以深入推进相对集中许可权改革为抓手深入推进行政审批的集约化;以行政许可“四级四同”事项梳理的完善和深化优化为抓手深入推进行政审批和服务的标准化;以坚决破除信息壁垒，实现数据资源共享，建设高水平的集审批、服务、监管为一体的政务信息平台为抓手深入推进“放管服”改革的信息化载体建设;大胆探索切实把改革于法有据的法制化保障工作做好，以此来推动陕西“放管服”改革整体上水平，推进优化营商环境总体上台阶，促进陕西经济社会快速发展，推动陕西的追赶超越。

（二）深化“放管服”体制机制的改革和优化，进一步优化营商环境

我国《优化营商环境条例》明确指出“营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”而“放管服”改革最大的体制因素是行政审批的集约化改革。经过行政许可清单制度、政府权责清单制度、企业市场准入的“负面清单”制度等制度层面的改革和行政审批的“两集中两到位”、“三集中三到位”、“一窗式综合审批服务”模式的改革，“放管服”改革始终以审批制度的创新和审批机制的完善为重要抓手和突破口，推进政府治理模式的转型，以降低经济运行中的制度性交易成本，不断优化营商环境。目前，改革进入深水区，行政审批的改革也已进入更深层次的审批体制的改革，各省市陆续成立的行政审批服务局成为审批体制改革的显著标志。我省在全国率先整省推进的行政审批体制的改革，如前所述实践中也遇到了许多的问题。要进一步深入推进此项改革一是要提高思想认识，强化改革共识。要充分认识此项改革的重大价值和作用，凝聚改革共识。二是强化协同联动，加强协作配合。要科学把握改革精神、改革部署和改革要求，强化大局意识、协作意识和合作共赢意识，提高政治站位和相互配合的自觉性，理顺协调配合机制，形成上下贯通、左右配合的工作局面。横向上，应加快省级部门行政许可权向一个处室集中、审批事项向省政务服务中心集中工作，加快市县相对集中许可权划转的规范化工作以及相关各部门衔接配合的制度创新和机制优化工作。纵向上确保行政审批服务局纳入上级统一的主管部门指导，确保对接协调顺畅，政令高效传输。三是进一步健全完善改革效果评价体系。要按照习近平总书记提出的狠抓改革工作落实的“五到位”要求，以改革推进中体制机制的创新完善、改革目标的实现程度、改革效果的优劣以及人民群众的认可度等科学维度设置评价指标，建立健全深入推进相对集中行政许可权改革的科学考核评价机制，并纳入年度目标责任考核;以严管和厚爱相结合并与干部考核容错机制配套实施审批服务人员的考核;按照市场化、国际化的要求，对标世界银行营商环境评价指标和国家部委新的营商环境监测指标体系，做好我省各地市营商环境评价及改善工作。同时，进一步修订完善我省县域营商环境监测指标体系，并结合我省县域实际情况对不同区域分类进行考核评价。

（三）下大力气解决“放管服”改革硬件载体的不足，切实破除“痛点”和“堵点”，进一步优化营商环境

要分批次、分步骤地将未达到《政务服务中心建设规范》《政务服务中心服务现场管理规范》標准要求的市、县政务服务大厅建设纳入省级财政预算、列入民生工程逐步改善。按照统筹规划，积极稳妥，分步建设的原则，在条件成熟的情况下，逐步建成覆盖市、县、乡、村四级的政务服务体系。要切实加强审批服务信息系统建设，适应“互联网+政务服务”发展需要，按照“全省一张网”规划部署，加大政务服务平台建设力度，下大力气清理整合分散、独立的政务信息系统，加快实现政务信息联通共享，切实解决数据壁垒问题。同时，统筹各行业部门纵向自助终端设备的开发和布局，真正使数据资源的开发和布局统筹协调一体化推进，避免资源浪费和新的数据壁垒的产生。

（四）推进“放管服”各部门职责优化协同高效，提高行政效率和服务能力，进一步优化营商环境

2018年的党和国家机构改革，机构职能调整的力度之大是前所未有的。习近平在深化党和国家机构改革总结会议发表的重要讲话中强调：“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”同时强调：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面上的问题，真正要发生‘化学反应，还有大量工作要做。”这就非常明确的告诉我们，加强新一轮机构改革后职能优化协同高效得以落实落地的相关制度机制建设成为推进各部门职责优化协同高效，提高行政效率和服务能力的关键。党的十八大以后“放管服”改革的措施之密集、制度创新的力度之大是前所未有的。2018年的党和国家机构改革中涉及“放管服”部门的机构和职责调整的力度也非常之大，比如中央和省级层面工商、质检、食药监等部门机构职责归并组成新的市场监管局，既需要其内部各环节工作职责的细分，工作流程的优化和相关制度的建立健全和完善，又需要外部和其他相关部门职责优化协同高效落实落地，只有如此，才能使政府治理能力不断提高，行政效率不断提高，服务能力不断提高，也才能进一步降低经济运行中与市场主体打交道的制度及机制运行成本，进一步优化营商环境。

参考文献：

[1]周丹平.政府服务是良好营商环境的关键[EB/OL].河北新闻网，（2017-12-14）[2020-   05-23].http：//hbrb.hebnews.cn/pc/paper/c/201712/14/c39538.html.

[2]North D C. Institutions， Institutional Change and Economic Performance[M]. Cambridge： Cambridge University Press， 1990.

[3]张国勇， 娄成武.基于制度嵌入性的营商环境优化研究——以辽宁省为例[J].东北大学学报，2018（3）.

[4]市场监管总局.深化商事制度改革 为中小企业发展营造良好市场环境[EB/OL].搜狐网，（2019-11-25）[2020-05-23].https：//www.sohu.com/a/355924551_368400.

[5]国新办就陕西省“‘五个扎实谱新篇 追赶超越再出发”举行发布会[EB/OL].中国网，（2019-08-28）[2020-05-23]. http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/

2019-08/28/content_75149812.htm.

[责任编辑、校对：党   婷]