重构调查监测体系服务生态文明建设

朱彧 薛亮

今年1月，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》（以下简称《总体方案》），明确自然资源调查监测工作的任务书、时间表，为加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，履行自然资源统一调查监测职责提供重要遵循和行动指南。

什么是自然资源调查监测体系？为什么要构建这一体系？如何解决技术支撑方面存在的难题……9月14日，自然资源部召开新闻发布会，邀请部有关负责人、中国工程院院士陈军等对此进行解读。

意义重大

满足自然资源管理需要

长期以来，我国自然资源调查监测存在概念不统一、内容有交叉等问题，成果难以满足推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。党中央《深化党和国家机构改革方案》明确，将土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水资源调查职责整合到新组建的自然资源部。党的十九届四中全会明确“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度”。

“自然资源统一调查不是对现有各类调查监测的简单延续和物理拼接，而是要适应生态文明建设和自然资源管理需要，按照科学、简明、可操作要求，进行改革创新和系统重构。”部相关负责人介绍。按照这一思路，自然资源部在广泛调研、专家研讨和征求意见基础上，形成新形势下自然资源调查监测的路线图、任务书、时间表。

据介绍，构建统一的自然资源调查监测体系，是对原有各项调查的系统重构，主要从三方面考虑。一是坚持目标导向。以服务生态文明建设和支撑自然资源管理为目标，遵循自然资源演替规律和生态系统内在机理，对自然资源科学组织、分层分类管理。在地表覆蓋基础上，叠加各类管理信息，形成真实反映自然资源利用状况的准确数据，满足自然资源管理需要。

二是强化问题导向。首先是针对“数出多门”问题，对各项调查监测进行统一规划和顶层设计;其次是解决统一调查和专业管理的关系，如海岸带、滨海湿地，在不同部门管理中采用不同名称，实际范围上存在交叉，就需要统一调查;再次是解决自然资源在同一区位重叠问题，设置自然资源立体时空模型进行描述和表达;最后是解决统一的顶层标准问题，确保调查在顶层掌控、不重不漏。

三是突出结果导向。集成现代高新技术手段，突出成果的信息化表达和综合展示，确保真实准确可靠。在工作组织上，按照“总—分—总”方式实施，对各级、各专业的调查监测工作分工实施，最后成果要总归口，进行统一汇交和集成，形成完整的调查监测结果。

在自然资源调查监测体系中，地表基质调查是最具创新特色的内容。“地表基质范围覆盖固体地球表面，包括陆域和海域全部国土空间。其本身既是自然资源的一部分，还是多门类自然资源之间相互作用和密切联系的纽带，对自然资源整体保护、系统修复及综合治理至关重要。”部相关负责人介绍。

“地表基质数据主要通过地质、海洋、土壤等综合调查获取，待条件成熟时，组织开展全国地表基质调查。”该负责人说。

技术融合

确保调查数据真实准确

技术体系是自然资源调查监测体系构建的一项重要内容。陈军介绍，近年来，大数据、人工智能等技术的迅猛发展和交叉融合，为构建自然资源调查监测体系提供了必要的技术支撑和保障条件。

首先，在数据获取方面，一是航天卫星遥感可实现大范围、高分辨率影像数据定期覆盖，目前，由自然资源部牵头在轨运行的国产公益性遥感卫星有18颗，形成大规模、高频次、业务化卫星影像获取能力和数据保障体系，能支持周期性调查监测;二是各种无人机航空遥感平台可支撑局域精细调查与动态监测;三是基于互联网和手持终端巡查工具，能实现地面场景的快速取证、样点监测。利用这些先进观测与量测技术，构建“天—空—地—网”一体化技术体系，可以大幅度提升调查的效率，解决足不出户的实时变化发现与监测问题。

其次，在信息提取方面，大数据、人工智能等技术的快速发展与融合应用，使基于影像的地表覆盖及变化信息高精度自动化提取成为可能;基于多源数据的定量遥感反演技术，为提取自然资源参数提供了先进手段。

再次，在存储管理与分析应用方面，地理空间分析、区块链等技术的交叉融合，不仅可解决资源—资产—资本信息的时空建模和一体化管理等难题，克服信息汇聚与协同处理等困难，还可用于支撑自然资源生命共同体的分析评价，揭示自然资源“格局—过程—服务”地域分异、形成机理及演化规律，实现从成果数据到知识服务的跨越。

目前，各项技术虽得到应用并发挥作用，但“核心要素信息的自动化提取”仍是主要技术瓶颈。陈军表示，“今后，仍急需通过各项先进技术的融合与创新，解决制约调查监测的‘卡脖子技术，设计面向‘两统一管理的技术体系”。

为此，陈军团队将开展三方面工作：一是组织跨学科科技攻关，突破核心要素信息的自动化提取与验证、重要自然资源参数的遥感反演等关键技术，形成实用技术方法、技术解决方案及工具软件或系统。

二是按照构建统一调查监测体系的任务要求，从技术架构、数据构成等方面开展研究，确定统一时空信息模型、分层调查监测技术等，满足调查监测业务急需。

三是通过专题性或综合性应用试点试验，完善技术流程和方法，形成功能齐全的技术体系，为实现自然资源全要素、全流程、全覆盖的动态感知、精准认知、科学管控提供高效技术支撑。

信息化保障

支撑调查成果共享服务

信息化是自然资源调查监测体系构建的重要支撑。推进自然资源调查监测成果的共享与应用，支撑自然资源管理、政府部门应用、社会公众需求是信息化建设重要目标。

部网信办负责人介绍，将从四方面加强信息化支撑体系建设：一是建设互联互通、安全高效的自然资源“一张网”，实现包括涉密内网、业务网、互联网和应急通信网在内的网络联通，保障自然资源部门内部各单位横向、各级自然资源管理部门纵向，以及与其他政府部门、社会公众间数据持续稳定汇聚、分发、交换与传输，为成果共享与应用提供分类的网络通路。

二是建立自然资源三维立体“一张图”，真实反映自然地理格局和自然资源现实状况。在调查监测成果基础上，按照分层分类模型，以数字高程模型数据为基底，融合基础调查、专项调查和各种监测信息，集成叠加自然地理格局、自然条件及国土空间规划等数据，形成包括地下资源层、地表基质层、地表覆盖层、业务管理层在内的自然资源三维立体“一张图”，并通过各种自然资源调查监测建立起“一张图”动态更新机制，保障系统内部、其他政府部门、社会公众对成果的需求。

三是建立统一的国土空间基础信息平台，形成对自然资源“一张图”的分布式综合管理、应用支撑和共享服务机制。在部内应用方面，通过各业务系统的互联互通和统一数据服务，支撑日常管理;在部门间共享应用方面，通过接口服务、数据交换等方式，实现与其他政府部门业务协同;在社会化服务方面，将建立成果发布机制。利用互联网（电子政务外网）为公众提供成果数据服务。鼓励科研机构、企事业单位利用调查监测成果开发研制多形式多品种数据产品，满足公众需求。

四是利用包括调查监测成果在内的“一张图”，通过国土空间基础信息平台构建自然资源调查评价、政务服务、监管决策三大应用体系。在调查评价应用体系中，建立充分应用现代对地观测、人工智能等技术的调查监测系统，推进二维调查走向三维调查，提升调查监测准确性、时效性;在政务服务应用体系中，建立基于调查监测成果底图的政务事项在线一体化智能审批（审查）系统，提升审查科学性、准确性，提高审查效率;在监管决策应用体系中，以调查监测成果为基础，利用大数据的技术，形成“用数据监管、用数据决策”管理模式。

部网信办相关负责人表示：“为充分发挥自然资源调查监测成果最大的作用和效益，我们将依托国土空间基础信息平台对‘一张图进行统一管理、提供统一服务，形成‘一张底版、一套数据、一个平台。”（摘编自《中国自然资源报》2020年9月15日1版）