内蒙古乡村牧区草原畜牧业发展存在的问题及对策

贺栋豪

摘要    草原畜牧业作为乡村牧区经济发展的支柱产业，对我国经济整体健康均衡发展具有重要意义。本文首先阐述了内蒙古乡村牧区草原畜牧业发展的目标、主体、要素及其内在逻辑;其次，通过综合考量内蒙古乡村牧区草原畜牧业发展过程中的生产要素条件和自然生态环境条件的充分程度，揭示了制约内蒙古乡村牧区产业发展的现实问题;最后，结合内蒙古乡村牧区现状选择有效的产业发展路径，并为加快乡村牧区草原畜牧业现代化发展、促进乡村产业振兴提出具有可行性的对策。

关键词    草原畜牧业;产业振兴;内在逻辑;问题;对策;内蒙古;乡村牧区

中图分类号    F326.3        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）20-0231-03                                                开放科学（资源服务）标识码（OSID）

产业兴旺作为乡村振兴战略实施的5个总要求之一，事关补齐农牧业发展的短板及2020年全面建成小康社会的阶段目标如期实现。内蒙古牧区作为我国五大牧区之一，是我国重要的畜牧业产业基地[1]。随着我国经济从高速发展阶段转向高质量发展阶段，内蒙古草原畜牧业发展也面临着产能过剩、消费增长缓慢、产业链条短、效益低等诸多突出的问题[2]。此外，草原畜牧业生产经营规模小、经营散乱、规模效益低等现象明显，不仅难以满足牧民长期生计和发展的需求，也给畜群组合、科技推广、疾病疫情综合防控带来了困难[3]。因此，亟须推进草原畜牧业供给侧结构性改革，构建产业融合的现代畜牧业体系，拓宽牧民增收渠道，实现畜牧业现代化发展[4]。

1    内蒙古乡村牧区草原畜牧业振兴的内在逻辑

1.1    乡村牧区产业发展目标

随着现阶段我国人民生活消费水平不断升级，对于产品的消费类型及品质都提出了更高要求[5]。为了解决我国社会主要矛盾及顺应经济发展规律，草原畜牧业迫切需要转型升级，实现高质量发展。此外，习近平总书记在内蒙古的多次考察中也重点强调要筑牢我国北方生态安全屏障。因此，乡村牧区草原畜牧业发展路径的选择应综合考虑发展和保护2个基本问题，以生态优先为根本遵循，着力于绿色发展，旨在拓宽牧民增收渠道，促进生态、经济、社会、文化等功能的实现。

1.2    乡村牧区产业发展主体

草原畜牧业作为内蒙古乡村牧区的主导产业，关于畜牧业发展主体的界定直接关系到畜牧业发展的立足基础。自新中国成立以来，我国农村土地制度经过4个不同的历史阶段[6]。首先，1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布之后，农民同时获得了土地的所有权、使用权和经营权，因而农户成为农牧业的经营主体。其次，从农业合作化运动至人民公社化运动时期，由于土地相关制度发生变化，农牧业的经营主体也从农户家庭向“公社化”形式的集體组织逐渐转变。最后，在我国实行家庭联产承包责任制之后，随着土地所有权和经营权的分离，农牧业的经营主体又从“公社化”形式的集体组织转变为农户家庭。生产关系在努力适应生产力发展需要的哲学内涵，通过土地制度的变迁，农牧业经营主体也发生了改变。新时期，我国农牧业在现代化方向发展的目标指引下，草原畜牧业发展的主体力量应当是建立在与现代畜牧业经营与发展相适应的基础上，涵盖新型职业牧民与新型经营主体。

1.3    自然生态环境条件及产业发展要素

乡村牧区产业发展既需要充分的土地、资本、技术、人才等生产要素条件，同时又对于自然生态环境条件具有一定要求。因此，对于乡村牧区产业发展路径的选择需综合考量草场的自然生态特点、畜牧传统优势、产业发展主体的素质、空间位置的发展优势及其他相关因素的影响，从而有的放矢地选择适合、灵活且有效的产业发展路径。根据自然生态环境条件及乡村产业发展要素是否充分2个维度将内蒙古乡村牧区划分为4种类型。首先，发展型乡村既有良好的自然生态环境基础，同时又具备产业发展所需的各类要素，但此类乡村在内蒙古乡村中所占比例较低，对于此类乡村产业的振兴，需充分运用科技发展的力量及各类优势资源，通过草原畜牧业与旅游、教育、养老等产业深度融合，实现乡村牧区产业绿色多功能发展。其次，对于自然生态环境基础较好，但产业发展所需要素不足的潜力型乡村Ⅰ，需以供给侧结构性改革为主线，促进资本、技术、人才、管理等要素嵌入乡村牧区发展过程中。通过畜牧产品等食品原材料就地加工，同时带动上游选种育种、饲草饲料，下游食品加工、包装、销售等环节共同转型，延长畜牧业产业链，实现畜牧产品的提档升级，增强畜牧产品的效益和市场竞争力。同时，对于具有独特地形地貌和自然风光，且具有历史文化底蕴、文化旅游资源丰富的乡村，可以通过发展乡村旅游来丰富牧民增收手段，实现乡村产业“一+三”转型升级。而对于自然生态环境基础较好，但产业发展所需要素不足的潜力型乡村Ⅱ。由于受生态环境条件的约束，应充分利用已有管理技术和手段，通过生态环境监测及控制技术，计算生态环境可承受的阈值，打造资源化的生态牧业，促进乡村牧区循环经济发展。最后，对于自然生态环境脆弱、产业发展所需要素不足的退出型乡村牧区，应以生态环境保护为主，通过发展社会保障兜底功能，组织乡村牧区牧户进行异地搬迁，并对积极搬迁区域的牧民进行新型职业技能培训，激活乡村冗余的劳动力，促进牧民进行非农、非牧就业。

2    内蒙古乡村牧区草原畜牧业发展存在的问题

2.1    生态环境脆弱且自然灾害多发

内蒙古牧区属于温带草原牧场，草地表土层较薄、降水量少、蒸发量大等客观因素导致了内蒙古牧区生态环境极其脆弱，极易受风蚀而导致草场退化、沙漠化[7-8]。随着全球气候的变化，牧区雨雪灾害、旱灾、蝗灾、火灾等自然灾害频发给牧民带来了较大的经济损失，同时对草原畜牧业正常发展以及草原生态环境保护造成重大影响。此外，草场承包到户之后，草牧场被分割成网状，缩减了游牧的空间，草场因而得不到合理休牧，草场的退化面积正在加剧[9]。因此，在生态政绩及环境保护的压力下，一些生态环境脆弱、自然灾害频发的乡村中牧民被迫按照有关政策标准严格控制载畜量，但减畜、禁牧、休牧等行为导致牧民的收入减少，甚至返贫成为“生态难民”。

2.2    乡村自治组织的组织能力羸弱

村级自治组织为乡村全面振兴提供坚强的组织保障。同时牧民组织化程度的提高，将会有助于凝聚乡村牧区产业发展的动力，彰显牧民在牧区产业发展中的主体性。然而，内蒙古乡村牧区现有部分自治组织空有头衔，且与牧民联系程度低，组织动员能力羸弱，未能充分发挥其引导、组织及动员功能。由于牧民组织化程度低、集体行动衔接不畅等原因，不但难以应对乡村牧区产业发展过程中产生的具体问题，反而成为国家政策项目落地时的“中梗阻”。

2.3    “小牧户”与“大市场”之间矛盾突出

草场承包到户政策实施后，牧户纷纷通过网围栏来界定并围封自己所承包草牧场的边界。草原畜牧业作为内蒙古乡村牧区的主要产业之一，草场产权明晰在一定程度上避免了公地悲剧的发生，刺激了牧民的生产积极性。然而，从实践来看，由于草场承包到户后小牧户脱嵌于大市场，加剧了“小牧户”和“大市场”之间的信息不对称，牧民在进行市场交易时的定价议价中长期处于劣势地位，二者之间的矛盾日益尖锐。此外，部分牧业旗（市）草原畜牧业自然经济、小农经济特征明显，相关畜牧产品供给与市场的需求不相匹配，限制了牧民的增收空间及草原畜牧业效益的提升[10]。

2.4    劳动人口外流及劳动力水平降低

草场承包到户极大地提升了牧民的生产积极性，但随着社会主义市场经济的发展以及城镇化进程的推进，大量技术牧民、知识牧民以及富有牧民向城市转移，乡村牧区人口呈现出负增长趋势，牧业从业者老龄化特征明显。此外，在乡村空心化趋势下，部分乡村牧区整体上也呈现出劳动者知识、技能以及管理等水平均显著下降的趋势，导致畜牧业经营管理较为粗放、效益低等问题日益凸显。随着人工智能时代的到来，乡村牧区劳动者的职业技能与草原畜牧业现代化发展的要求愈加不匹配。

2.5    相关金融服务体系建设不健全

乡村牧区产业的发展离不开金融服务体系的构建，但由于目前乡村牧区金融服务体系不健全，牧民面临银行信贷流程繁琐、门槛高、贷款难等问题，难以满足牧民在生产发展过程中的资金需求。此外，内蒙古草原畜牧业发展过程中，牧户资本存量较少，难以凑出用于养殖规模扩大、新型设备应用、饲料饲草囤积所需的资金，从而制约了畜牧业规模化、集约化、现代化发展。因此，亟须创新信贷产品、金融产品及服务模式，为牧区产业的发展提供资金上的保障和支持。

3    内蒙古乡村牧区草原畜牧业振兴对策

3.1    加强扶持政策引导，提供产业发展保障

地方公共部门应加强乡村振兴战略中产业振兴相关政策与脱贫攻坚任务中产业扶贫政策的有效衔接，从而减少政策冲突、打架，实现资源的集约利用，营造乡村畜牧业现代化发展的良好政策环境[11]。其次，积极发挥相关扶持政策对乡村牧区产业发展的支持保障作用，建立健全产业发展相关扶持制度和相关政策体系，统筹涉牧资金安排，并施行专款专项管理，引导资金、技术、人才等产业发展要素向牧区重点项目集聚。最后，内蒙古乡村牧区地理位置偏远、基础设施建设相对较差，所以要着力加强牧区基础设施建设和民生工程建设，为农畜产品加工、保鲜、包装、贮藏、运输、销售等环节的衔接顺畅提供有利的硬件条件。

3.2    培育多元经营主体，完善利益联结机制

在乡村产业发展过程中，地方公共部门应积极培育多元经营主体，充分调动龙头企业、农牧业专业合作社、自治组织等新型经营主体积极性，完善新型经营主体与牧民之间的利益联结机制。与此同时，积极探索依据各主体自身所拥有的资源优势形成有利于乡村产业发展的多元参与、协同行动的有效合作模式。增强畜牧业从选种育种、饲养、出栏、屠宰到加工、销售等环节的组织化程度，改变以往家庭生产经营的散、乱、无效经营的现状。此外，龙头企业作为产业发展的重要引擎，地方政府可以在产业发展初期通过相关政策及财税优惠吸引龙头企业参与合作，鼓励龙头企业进行资源整合并带动上下游相关企业实现全产业链式发展，打造属地品牌并不断提升特色农畜产品品牌知名度和影响力，辐射带动牧区其他经营主体经营手段的调整和经营效率的提升。同时牧民可以通过土地、草场、资金、机械等不同形式入股，整合碎片化牧场形成适度规模，并辅之以农牧企业、农牧专业合作社等组织统一管理，从而突破传统畜牧业发展过程中所面临的“小农”限制。

3.3    强化牧区自治水平，提升自治能力

提高牧民的职业技能水平和乡村集体的组织化程度，方可适应畜牧业现代化的生产、经营和发展。从实践来看，现有的经济活动范围超越了以行政村为边界所建立的村民自治组织的治理范围。同时，以传统行政村为界限建立的村民自治組织与跨嘎查村、跨区域展开的经济合作存在功能冲突。因此，应在地域相近、经济交流密切、文化习俗相融的区域，鼓励建立多功能牧民自治组织，并积极探索乡村治理有效的其他实现形式。通过激发村级自治组织的活力，发挥其在牧区产业发展中的领导、组织、协调作用，彰显牧民主体地位，凝聚牧区产业发展的动力。

3.4    吸引鄉贤能人返乡，构建支牧人才队伍

“人”是乡村产业发展中最活跃的要素，乡村产业振兴根本在于人才振兴。因此，通过宗族意识、血缘关系、乡愁呼唤以及政策鼓励吸引新乡贤、毕业大学生返乡参与乡村建设，积极发挥乡贤乡绅在产业发展、乡村治理等方面的带头作用及示范作用[12]，使其成为促进乡村发展进步的中坚力量。与此同时，构建结构合理的支农、支牧科技人才队伍，并完善相关管理体系及考核体系，使其成为乡村牧区产业发展过程专业化、信息化管理的重要推动者。最后，强化乡村牧区社会化服务体系的建设，为畜牧业发展提供多样化的科技服务，提升选种育种以及牲畜重大疾病的诊断、检测、治疗等综合防控水平。

3.5    加强牧区金融服务体系建设，强化资金保障作用

乡村牧区产业发展需要一定的资金进行周转，以便更好地防控风险，提升产业发展的层次。因此，要积极加强相关金融服务体系建设，发挥其对牧区经济发展的支撑保障作用。首先，引导金融机构加强对龙头企业、农牧业专业合作社等各类经营主体的金融支持力度。其次，在完善小额信贷层面，可以借鉴清远市龙塘村信用合作部的试点经验，在内蒙古乡村牧区开展农民合作社内部信用合作试点，通过划清组织界限、划清关系界限、划清风险界限来实现信贷双方信息对称，有效降低信贷风险。一方面信用合作社的建设可以满足牧民扩大再生产、囤积草饲的需求，另一方面也可以实现整合民间的资源用于自身的发展，省去银行信贷过程中的繁琐程序，将“输血式”发展转变为“造血式”发展。

4    参考文献

[1] 秦海波，汝醒君，李颖明.基于社会-生态系统框架的中国草原可持续治理机制研究[J].甘肃行政学院学报，2018（3）：104.

[2] 刘刚，罗千峰，张利庠.畜牧业改革开放40周年：成就、挑战与对策[J].中国农村经济，2018（12）：31.

[3] 李光鹏，李俊龙，旭日干.北方草原牧业发展现状与草原生态畜牧业发展研究初报[J].内蒙古大学学报（自然科学版），2013（4）：436-437.

[4] 王关区.牧区经济发展中存在的主要问题及其对策[J].内蒙古社会科学（汉文版），2010（3）：115.

[5] 王向明.社会主要矛盾转化的历史逻辑与现实依据[J].人民论坛，2018（11）：56-57.

[6] 窦祥铭.新中国成立以来农村土地制度变迁的历史及启示[J].大连干部学刊，2019，35（7）：39-44.

[7] 叶晗，朱立志.内蒙古牧区草地生态补偿实践评析[J].草业科学，2014（8）：1588.

[8] 包玉海，张继权.内蒙古牧区自然灾害管理综合信息服务平台设计初探[C]//中国灾害防御协会风险分析专业委员会.风险分析和危机反应中的信息技术：中国灾害防御协会风险分析专业委员会第六届年会论文集.呼和浩特：中国灾害防御协会风险分析专业委员会，2014：5.

[9] 杨腾原，樊一博.国家治理的地方视角：以围绕草原政策村在的辩论为分析对象[J].甘肃行政学院学报，2017（4）：46.

[10] 李澜，戴宏学.牧区经济现代化建设实践的分析与思考：以内蒙古呼伦贝尔市新巴尔虎左旗为例[J].学术论坛，2009（8）：111-112.

[11] 刘国斌，李博.农村三产融合与现代农业发展分析[J].农业现代化研究，2019，40（4）：621-628.

[12] 中华人民共和国农业农村部.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-05）[2020-03-14].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/spbd/201802/t20180205_6136480.htm.