我国社会养老保险发展探析

李雪丹　任欣琪　池思宇　李斓

[提要] 为应对人口老龄化，我国积极推进社会养老保险改革，已实现城乡统筹、机关事业单位与企业养老保险制度“并轨”，我国社会养老保险制度从分散化走向统一化。然而，目前仍面临多层次发展等问题。为推动我国社会养老保险制度改革，充分发挥其调节收入分配、促进社会公平的功能，我国应充分认识改革已取得经验并结合当前经济发展水平及治理能力，完善社会养老保险制度。

关键词：社会养老保险;发展与改革历程;取得经验;现存问题;完善对策

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2020年8月21日

一、引言

全球都面临人口老龄化问题，我国传统的家庭养老模式已不能满足居民的养老需求，社会养老保险发挥着越来越重要的作用。然而，在我国生育率下降，人均预期寿命延长的背景下，各地區养老保险待遇不公平、法定退休年龄过早与平均预期寿命延长之间不匹配、养老保险“三大支柱”失衡等问题更加突出。为促进社会养老保险发展，我国“十三五”规划中明确提出建立更加公平更可持续的社会保障制度，扩大养老保险覆盖面，实现职工基础养老金全国统筹等。在此背景下，深入研究我国社会养老保险发展历程中已取得的经验与面临的挑战具有重要的现实意义，本文旨在取长补短并制定更有效的发展改革措施，在新时期建立更高效、更公平的社会养老保险制度。

二、我国社会养老保险发展历程

（一）机关事业单位与企业职工养老保险制度“并轨”

1、1951～1990年：国家养老保障。1951年颁布的《劳动保险条例》和1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》为国有企业和机关事业单位职工建立了养老保险制度，形成了国家养老保障模式。此阶段的主要特征是职工不承担缴费责任，保险基金来源于财政收入与企业收入。沉重的养老负担不仅给企业发展带来障碍，也增加了我国财政压力。

2、1991～2007年：改革——“去单位化”。第一阶段的职工养老保险，只是在单位内实行封闭式运作，没有体现保险的互济性。为打破这一障碍，1991年我国提出“去单位化”，改变了我国国家养老保障模式，提出养老基金由政府、企业、个人共同负担。1997年将建立统一的企业职工养老保险制度的方案推向全国，各地积极响应政策，社会统筹和个人账户相结合的模式在全国确立，我国职工养老保险制度迎来新的发展时期。

3、2008年至今：实现“并轨”与完善。为了改变我国职工养老保险“双轨制”运行模式，2015年我国规定机关、事业单位与企业养老保险制度“并轨”，单位和个人都承担缴费责任。“单位缴费标准为本单位工资总额的20%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%。”并对机关事业单位基本养老保险关系的转移接续、待遇领取等做了详细规定，城镇职工养老保险实现“并轨”。（图1）

（二）实现城乡统筹的过程

1、1978～2002年：初步探索——旧农保制度形成。1978年后，随着改革开放和家庭联产承保责任制的深化，我国经济飞速发展，为发展农村养老保险提供了经济基础。1986年国家“七五”计划提出探索中国农村社会保险制度，各地区结合经济发展状况积极开展养老保险探索。1992年民政部确定以县为单位开展农村社会养老保险，这就是“旧农保”方案。该方案采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的筹资方式，只设立个人账户，没有统筹账户，养老金的发放根据个人账户的累计额确定。“旧农保”制度只是个人积累，国家发挥的作用很小，养老保险待遇水平较低，打击了农民的参保积极性，该制度在2000年以后就陷入了停滞状态。

2、2003～2009年：改革——“新农保”的建立。为弥补“旧农保”制度上的缺陷，2009年我国积极推进“新农保”制度探索，确定了新的筹资方式，由个人、集体、政府共同负担筹资责任，个人缴费档次从每年100～500元分5档可选，建立个人账户，年满60周岁的农村老年居民可领取基础养老金（每人每月55元）和个人账户养老金。“新农保”制度明确了政府在农村养老保险中的主导作用，提高了养老保险待遇。

3、2010～2011年：社会保险法的颁布及城镇居民养老保险的建立。《中华人民共和国社会保险法》颁布于2010年10月28日，从法律层面明确了政府在社会保险中的责任。该法第十五条明确规定基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。社会保险法的颁布，推动了“新农保”的实行，为我国社会养老保险发展指明了方向。

2011年7月1日启动了城镇居民社会养老保险试点，该制度的参保对象是城镇非从业人口，采用基础养老金与个人账户结合的双账户制度，缴费标准设为100～1，000元10个档次，领取时间和养老金待遇与新农保一致。该制度的推行，扩大了我国社会养老保险的覆盖面，为我国城乡养老保险制度一体化奠定了基础。

4、2012年至今：城乡统筹及制度完善。城镇与农村养老保险制度分割运行，是受我国城乡二元结构的影响。随着社会进步、城乡二元结构逐渐淡化，为充分体现公平原则，2014年我国规定两项制度正式合并实施，淡化了农村概念，打破了城乡二元结构。城乡居民养老保险将缴费档次拓宽为100～2，000元12个档次，政府补贴、领取标准等规定不变。为规范各地区城镇居民保险和新农保进行制度衔接，人社部规定了具体制度衔接办法，该项规定打破了对人口流动的限制，初步实现了我国社会养老保险制度的城乡统筹目标。

三、我国社会养老保险改革经验

（一）碎片整合、制度衔接。我国社会养老保险发展长期保持“碎片式”运行，受城乡二元社会结构的影响，养老保险制度在20世纪90年代以“城镇”和“农村”户籍地为划分依据将制度分为两个模块。2009年后，社会养老保险覆盖面扩大，截至2011年，我国社会养老保险基本实现全覆盖，覆盖人群包括城镇居民、农村居民、机关事业单位职工、企业职工，但各群体的保险制度分模块运行。各模块养老待遇水平不同，不仅容易造成社会不公，而且随着经济的发展以及城乡二元结构的消失，劳动人口开始进行大规模城乡间流动、企业间流动，居民在不同的社会身份中切换，碎片式的养老保险制度限制了人口流动，损害了居民的社会养老权益。在此背景下，我国积极进行碎片整合、制度衔接，将“新农保”和城镇居民养老保险整合成城乡居民养老保险;企业职工养老保险和机关事业单位职工养老保险实现“并轨”，整合为城镇职工养老保险，至此我国社会养老保险开始“两模块”运行，有效避免了养老基金缺口进一步扩大。同时，制定了较为详细的不同统筹地区以及不同身份之间的相互衔接制度，为劳动人口流动及身份转换提供了保障，形成了一个覆盖全民、灵活的社会养老保险制度。

（二）统账结合。我国前期确定的机关事业单位职工养老保险采取国家养老保障模式，养老保险基金由财政负担，造成我国财政压力大;旧农保实施时采取个人缴费为主，政府补贴为辅的养老保险模式，只是个人账户的单纯累计，没有体现保险的共济性，两种制度都没有得到良好发展。

经过改革，我国确立了社会统筹与个人账户相结合的模式，基本养老保险基金来源于用人单位和个人缴费以及政府补贴，用人单位缴费计入统筹账户，个人缴费计入个人账户，退休后养老金由统筹账户和个人账户组成。设立个人账户将养老金待遇与缴费联系起来，提高了居民的参保积极性，社会统筹账户的设立提升了居民的养老保险待遇，充分发挥了政府在社会保险中的作用。

（三）加强社会保险法制建设。2010年10月28日我国颁布《中华人民共和国社会保险法》，该法保障了我国居民享受社会保险的权力，明確了国家在推行社会养老保险制度过程中的主导作用。该法规定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，并对养老保险的参保对象、领取条件、监督主体等进行了明确。社会保险法旨在确定并维护居民参加社会养老保险与享受养老保险待遇的权益，同时在减少逃费欠费、监督基金管理等方面起到重要作用。加强法制建设，为我国社会养老保险的实施了提供法律依据，推动了社会养老保险快速发展。

四、我国社会养老保险体系面临的挑战

（一）地区之间存在差异，统筹层次低。各地区的经济发展情况、劳动力年龄结构等存在较大差异，使各地区养老保险具体实施细则等也大不相同。目前，我国社会养老保险制度最高只实现省级统筹，这不仅导致劳动力在跨省流动时存在困难，而且养老保险基金也得不到有效利用，基金缺口问题日益严峻。通过分析2018年数据可知，青海、西藏两省城镇职工养老保险基金结余仅为两位数，黑龙江省甚至为负，而广东省、北京市、江苏省基金结余较多，其中广东省结余11，128.8亿元，占全国基金结余的22%，2018年城乡居民养老保险基金结余多省仅为两位数，基金结余地区差距大可见仅实现省级统筹不能充分利用养老保险基金，不仅使基金保值增值困难，而且使各地区养老待遇差距过大，这也加深了地区间经济不平衡的矛盾。

（二）可持续发展问题。目前全球都面临人口老龄化这一难题，我国养老体系还不健全，社会养老保险面临巨大挑战——可持续性发展。由表1可知，自2010年起，我国65岁及以上非劳动人口逐年增加，而15～64岁劳动人口自2012年开始下降，老年抚养比（非劳动人口/劳动人口）持续增长，2018年增至16.8%，预计未来几年增幅更大。由图2可知，城镇职工养老保险及城乡居民养老保险养老金领取人数占比逐年增加，这表示大量缴费人口变成领取人口，养老金压力大，多地养老基金结余较少，若除去政府补贴，预计未来几年多地出现养老基金赤字，我国养老保险可持续性发展面临挑战。（表1、图2）

（三）养老保险三大支柱失衡。2004年5月1日实施的《企业年金试行办法》明确了企业建立企业年金的基本条件、决策程序、资金来源、待遇给付等实施细则，标志着我国养老体系第二支柱企业年金的全面推行。然而，发展至今，仅有一些大型国有企业提供企业年金计划，2018年末全国有8.74万户企业建立了企业年金，约占企业总数的0.25%;参加职工2，388万人，仅占城镇职工基本养老保险参保人数的5.8%;企业年金覆盖率低、发展缓慢，没有发挥其第二支柱的重要作用为社会养老保险分担养老压力。

作为第三支柱的商业养老保险起步晚，居民还没有形成较高的投保意识，各地区商业保险投保率较低，参与度不足。国家已充分认识到第三支柱对我国养老体系的重要作用，2014年下半年出台“国十条”中明确提出推进商业养老保险发展并开展个人税收递延型商业养老保险试点，然而在试点过程中对居民不具有太大吸引力，第三层次养老体系发展缓慢。

（四）参保积极性不高。经调查得知，城乡居民参保积极性不高，大多选择较低档次，由于养老保险有15年最低缴费年限的规定，大多数参保人从45岁开始缴纳养老保险，到60岁享受养老保险待遇。城镇职工养老保险也存在严重的少缴现象，企业将职工列为临时职工来推迟或少缴社会保险费。逃避缴费的行为增加了社会保险的压力，导致我国社保基金留存较少，增值困难，也加大了我国财政的压力，不能充分发挥社会保险的收入分配作用，不能有效地应对我国日益严峻的人口老龄化问题。

五、我国社会养老保险制度改革对策

（一）提高统筹层次。中央一号文件多次强调要推进基础养老金全国统筹，党的十九大报告中进一步明确完善我国社会养老保险两大模块，尽快实现养老保险全国统筹。各省应积极落实这一政策，制定相关规定渐进式实现全国统筹。提高养老保险统筹层次，使养老保险基金在全国范围内流动，一方面可以提高养老基金的利用率，发挥养老保险收入再分配功能，还能有效减少地区差距，促进经济共同发展;另一方面实现全国统筹后，将解决劳动人口社保账户的异地衔接问题，各地区劳动力流动时将会减少阻碍，未来将迎来我国社会养老保险发展的黄金时期。

（二）拓宽筹资投资渠道，改善养老基金缺口。为缓解养老基金缺口问题：一要拓宽筹资渠道，鼓励民间资本进入养老服务业，减少财政压力。二要充分利用养老保险资金，拓宽投资渠道，优化投资结构。在保证基金安全性的前提下，通过国家统一运用基金投资来实现较高的增值率。按照安全性原则将部分养老金存入银行或用于购买国债，降低投资风险，达到保值的目的。同时，将少量养老基金用于投资股票和基金，获取高收益。采取分散化的长期投资方式，以增加基金的抗风险能力。保险基金较高的增值率将提升群众对养老保险的信心，更愿意投资养老保险以期获得更多收益，有利于应对我国社会养老保险可持续性发展问题。三要延长退休年龄，可有效延长缴费时间，一定程度上改善养老基金缺口问题。

（三）构建多层次养老保险体系。目前，我国养老体系中企业年金和商业养老保险发展缓慢，养老保险三大支柱失衡，政府财政压力大。我国应积极构建多层次养老保险体系，发展企业年金和商业养老保险，发挥政府、企业、个人的力量来应对人口老龄化问题。政府应制定相关优惠政策鼓励各企业建立企业年金，对一些收益率较高的企业可采取强制措施;应积极推动个人税收递延型养老保险制度建设，鼓励商业保险公司推出适合各群体的养老保险，缴费标准与领取条件灵活多样，增加居民投保积极性;商业保险公司应创新投资方式，如积极创建新型养老社区，推进智能化养老服务等，保证养老基金增值，提高养老保险待遇。政府应创新其他奖励机制，推动长期护理保险、重疾险的发展，医养结合，避免居民因病降低养老水平，为居民提供更全面的养老保障服务。