美国《超级基金法》对我国土壤污染防治的启示

朱雅萱 宋海鸥

摘要：我国作为中国人均耕地小国和农业大国，日益严重的土壤环境污染问题已经影响到食品质量安全和人们的身体健康，土壤污染治理已经急不可待。文章从美国超级基金法的产生和发展入手，研究了美国“超级基金法”产生及发展历程，以及超级资金的来源、运行方式和超级基金制度在后期实践与运行中的成功与不足之处，并结合我国目前的土壤污染防治工作，提出我国土壤污染治理的措施建议。

关键词：土壤污染;超级基金;治理

中图分类号：X53 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）10-00-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.042

Abstract：As a small cultivated land per capita and a large agricultural country in China， the increasingly serious problem of soil environmental pollution has affected the food quality and safety and peoples health， and the treatment of soil pollution is urgently needed. Starting from the generation and development of the super fund law in the United States， this paper studies the generation and development process of the super fund law in the United States， as well as the source， operation mode of the super fund and the success and deficiency of the super fund system in the later practice and operation. Combined with the current soil pollution prevention and control work in China， this paper puts forward measures and suggestions for soil pollution control in China.

Key words：Soil pollution;Superfund;Governance

土壤环境质量的好坏直接关系着生态环境质量的好坏，关系着人类生存环境的质量以及生态文明的构建。土壤环境质量状况看似与普通民众有点距离，但实际上它却直接关系“舌尖上”的安全。此前曾被媒体曝光过的“镉大米”“毒蔬菜”等都曾牵动公众的敏感神经。正因为如此，大家越来越关心事关粮食安全的土壤环境质量状况。采取有效措施防治土壤污染对于合理利用土地、提高人们健康生活质量刻不容缓。

1 美国超级基金制度概览

美国是较早开展污染场地修复的国家，积累了较为丰富的治理经验。10世纪后半叶，美国经济发展重心开始由北向南、由东向西转移，从城区转向郊区，市场经济的深刻变革，导致一些工厂搬迁后留下了大量污染地块，称为“棕色地块”，给美国的生态环境和人们的身体健康造成了严重的安全威胁。美国国会以1978年拉夫运河事件为契机，于1980年颁布了《超级基金法》），也就是《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》，建立了“超级基金”制度和相应的法律制度，为土壤污染修复提供了法律和财政支持，开发了系列的污染土壤治理和修复技术，促进了土壤治理的产业化进程，至今仍具有深远的影响。

1.1 超级基金的用途

美國超级资金的用途主要是治理受危险性污染而影响再开发利用的土地。美国环保局制订了一个国家优先治理列表，选择需要长期治理的棕色地块先行治理，然后分析设计清理方案和补救措施。依据超级基金法，超级基金实行“先治理，后追责”的办法，国家环保局可以督促相关责任方对污染地块进行先行治理，超级基金法也规定可以由环保局垫付污染治理资金，后期通过向责任方提起诉讼方式追索垫付的费用。

美国超级基金的最大特点就是责任主体对治理费用承担回溯的严格责任和连带责任，尽管原来的污染物排放是合法的，现在也可以认定原公司或企业应承担治理责任。美国联邦政府可以向所有能够找到的原责任人追索责任和花费的全部治理费用。只有在不可抗力的情况下，才允许责任主体不承担治理费用，而是由超级基金来支付[1]。

1.2 超级基金的来源

美国超级基金绝大部分来自政府对生产石油和无机化学制品行业征收的专门税，此外很大一部分来自于联邦政府财政拨款。美国超级基金的16亿美元初始资金，其中1.38亿是征收的石油和一些无机盐工业专门税，其余2.2亿美元来自于联邦财政拨款。1996年茶几基金法修改，基金总数扩大到85亿美元，其中27.5亿来自联邦普通税，25亿来自对年收入200万美元以上企业的附加税，3亿来自基金利息，3亿来自费用承担者追回的款项等[2]。

1.3 超级基金的使用效果

超级基金管理实施迄今已近40年，在实施的过程中，对当时美国的污染土地的生态修复发挥了非常重要的作用，今天仍具有更加深刻的影响力。超级基金法实施以来，清理了有害土壤、废物和沉淀物共计1亿多立方米，清理有害水体3 410亿加仑，为数万人提供了清洁合格的饮用水源。截至2016年，1 337个污染场地被列入美国国家优先修复名录，其中392个场地得到有效治理，从名录中移除，极大推动了美国棕地的管理与再利用进程。

1.4 超级基金制度的发展

美国超级基金管理制度有其合理性和先进性的一面，但在其发展并取得成效的同时，也暴露了很多社会问题，如：资金缺乏严重、大量资金投入使用但效益回收状况差，同时给企业造成了额外负担，超级基金法中严格的控制责任对污染土地的后继开发者也非常不利，在超级基金运作中浪费现象严重等。针对以上问题，美国自从超级基金法实施以来，已经进行了数次修订，比如：1986年通过的《超级基金修订和补充法案》，拓展了环境法中知情权的内容，要求相关企业对其排放的化学污染物设立数据库，以便于为公众了结相关信息，促使公司自觉节能减排。1997年通过了《纳税人减税法》，私人资本对棕地修复的投资热情提高，土壤修复市场出现了跃进式发展;2002年签署的《棕色地块复兴法》，消除私人投资者的后顾之忧，促使一些中小企业加入棕色地块的再开发利用行业。随后美国政府又制定了一系列技术规范和指南，为土壤污染防治过程中环境管理机制的落实提供技术依据，包括《土壤筛选导则》、《国家优先控制场地名录》等。所以，美国超级基金制度也是处在一个不断发展完善的过程中。

2 我国土壤污染治理现状

2.1 土地污染现状

2014年4月，环保部、国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》。公报显示，我国土壤环境状况不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧，部分地区土壤污染严重，工矿业废弃地土壤环境问题较为突出，全国土壤污染总点位超标率16.1%，其中耕地土壤点位超标率19.4%[3]。

根据全国土壤污染分布情况，土壤污染南方重于北方;特别是东北老工业区、长江三角洲和珠江三角洲土壤污染问题相对突出;中南和西南部地区重金属超标范围较多;镉、砷、汞、铅的污染物含量由西北向东南、由东北向西南逐渐升高[4]。

2.2 我国土壤污染治理的主要措施

2.2.1 设立专项基金，开展了土壤污染修复试点示范工程

《土壤污染防治行动计划》发布实施以来，为防治土壤污染，中央财政共下达专项资金280亿元，土壤污染加重的趋势初步得到缓解，“净土保卫战”取得初步成果。全国土壤污染状况详查工作全面启动，目前各地正结合法律提出的农用地的分类管理与安全利用原则以及详查结果开展农用地分类管理、制定详细的土壤修复与安全利用等規划。据了解，农业和农村牵头组织在浙江，上海，湖南等部分省市部启动了土壤环境质量类别划分试点，以及农用地安全利用和治理修复试点示范等工作，为全面推进土壤污染治理探索道路，积累经验。

2.2.2 《土壤污染防治法》出台

2019年1月1日，我国土壤污染防治领域第一部法律《土壤污染防治法》正式实施，填补了我国土壤污染防治立法的空白。《土壤污染防治法》制订了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的原则，明确规定了要进一步加大土壤污染防治资金的投入力度，建立土壤污染防治基金制度。《土壤污染防治法》的出台必将促进排污单位更加重视土壤污染的防治工作，为推进净土保卫战提供坚实的法律保障。

2.2.3 土壤污染基金管理进一步加强

2019年6月15日，为加强土壤环境污染防治资金的管理使用，财政部下发了《土壤污染防治专项资金成本管理没有办法》，2020年2月27日最新发布了《土壤污染防治基金项目管理制度办法》，该办法补充完善了土壤污染防治基金的资金筹集、管理和使用范畴，鼓励土壤污染防治工作任务重、且具备一定条件的省设立基金，探索研究有效的基金管理模式和回报机制。各出资方本着“利益共享，风险共担”的原则，按照市场化原则运作，明确收益处理方式和亏损负担方式，促使投资方在不违背其设立目的的情况，在尽可能小的风险下，实现基金的保值增值。这也是我国基金管理中的重要突破。

2.3 我国当下土壤污染治理措施的弊端

2.3.1 土壤污染防治法律不完善

经过近 10年的发展，我国土壤污染防治领域目前已经初步建立一套比较完整的法规标准体系。即“一条一法两标三部令”，包括《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》和《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》以及《污染地块土壤环境管理办法（试行）》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》《农用地土壤环境管理办法（试行）》。

上述法律、法规的实施虽然填补了我国污染防治立法的空白，但也存在很大不足之处：有关土壤污染治理的专项法规亟待出台、突发事件土壤应急管理体系缺失、一些相应的场地环境保护法规还有待完善，结合各地实际的土壤污染防治地方性法规、管理办法和实施细则尽快研究出台，因地制宜开展土壤污染防治。

2.3.2 我国土壤修复行业发展不均衡，地域性明显

我国南方土壤修复工程数量明显多于北方，长三角、珠三角以及京津冀等经济发达地区，对污染土壤修复再开发的力度相对较大。多数试点项目是对城市搬迁厂区进行环境污染治理，以城市发展为目的的土壤污染修复技术发展潜力较大，但这部分项目涉及面比较窄，更具市场潜力的其他土壤修复领域尚未得到有效拓展，比如：有耕地修复、矿山修复市场等。

2.3.3 我国土壤修复技术尚未成熟

与世界上广泛使用的技术相比，我国的相关技术数量还相对较少。土壤修复技术长期停留在实验室水平，缺乏经济有效的土壤修复产业化成熟经验。虽然部分企业正在同各大高校等科研机构共同进行土壤修复技术的研发以及产业化的运用，但是受到研发成本和修复成本的约束，研发的规模较小。和一些发达国家相比，我国的土壤修复技术水平还有待提高。

我国土壤污染治理起步较晚，治理缺乏基础数据，受制于技术、资金、商业模式等多重壁垒，尤其是在土壤污染的责任制和防治基金等方面，非常有必要充分借鉴国际经验，推动我国土壤污染治理和再开发利用。美国的超级基金制度为我们提供了良好的国际经验。

3 借鉴美国超级基金制度完善我国土壤污染治理的路径

当前，在我国土壤污染形势日趋严峻、土地资源相对紧缺的条件下，对污染土地的再开发利用势在必行。土地修复在我国许多地区还属于新兴行业，将《超级基金法》纳入理论探讨的范畴，借鉴美国超级基金在实施过程中的成就和经验，扬长避短。

3.1 完善土壤污染防治法律法规和技术标准体系

法律的出台具有强制性，必将会促使排污单位更加重视土壤污染的防治。目前我国法律政策法规和行动计划大多是宏观性、纲领性文件，对于土壤环境污染治理更多的是一些原则性的规定，需要在具体的实践中进一步的细化和完善。因此，制定有针对性和可操作性的专门性立法，为各级各部门开展工作提供法律支持;依法制定配套的相关标准、技术规范;根据现阶段土壤质量现状、污染特点和现实挑战，及时修订和制定不同区域、不同土地利用类型的土壤环境质量标准;制定不同场地、不同污染物特征的土壤修复技术标准或工程技术规范;完善污染调查、风险评估、治理修复和修复结果验收相关技术体系，使法律法规有效落到实处。

3.2 健全土壤污染的责任追究制

超级基金法中的连带责任制度，是非常值得我国法律借鉴的。不论当时是否触及相关规定，不论直接或间接造成土地污染，不论责任方的责任轻重，共同承担治理责任。这种做法，涉及更多责任方，各方如履薄冰，相关企业增强了对土地利用的谨慎和重视程度，减少制造有害废物的可能性，从而减少污染。

目前，我国仍有部分排污企业环保意识淡薄，存在随意排放超标污染的现象。究其原因很重要的一点是处罚机制不够严厉，罚单比依法达标排放污染物还要节省太多，导致部分企业投机取巧，做出污染土壤、污染环境的行为。完善关于造成环境损害的相关责任方法律责任的法律规范，建立严格的惩罚机制，扩大责任人范围，同时与环境破坏和污染的民事、行政和刑事责任相结合，严格追究责任制度，一遍责任人履行法律责任和赔偿义务。

3.3 土壤污染治理基金的建立与管理

土壤污染相对于水污染和大气污染，治理难度更大，成本更高，资金的来源始终是一个主要问題。我国的土壤污染治理基金主要来自政府财政拨款、向土壤污染者追缴的所得款或惩罚性罚款、基金利息收入以及部分其他收入。但治理基金始终有很大的缺口，这也是美国超级基金暴露的严重问题，因此积极拓展基金来源渠道。

美国超级基金主要是税收和联邦财政拨款，近期我国最新出台的《土壤污染防治基金管理办法》已明确提出，鼓励土壤污染防治任务重、具备条件的省设立基金，主要用于农用地土壤污染防治工作，以及无法认定土壤污染责任人或土地使用权人的土壤污染风险管控和治理修复。基金管理办法的出台，扩大了基金来源，增加了资金保障。在此基础上，扩大治理范围，拓展土壤修复潜力，突破行政区域，充分发挥 PPP模式的积极作用，按照市场化原则，大力发展产业链;创新平台化综合服务模式，解决企业单打独斗、服务能力单一的问题，为产业提供科学的落地方案，解决投资大，回收状况差的问题，降低风险，扩大回报。此外，在设立各级政府基金的同时，可以设立民间的环境污染治理基金，广泛筹集社会组织和社会团体的募捐，以缓解政府和企业的资金压力。

美国超级基金的来源还包括年收入200万美元以上企业的附加税。这与我国国情不一样，在我国近年来实行减税降费的前提下，附加税是不太符合我国国情的。因此，在我国可试行企业保证金制度，新建企业在建设项目运营前预先缴纳一定数额的保证金，在考察年限期间若该项目对环境造成的危害超过标准，之前缴纳的保证金就纳入土壤污染治理专项基金中;企业污染防治措施做得好的，将退还保证金。通过这种污染治理资金的筹借模式，可筹集部分土壤污染治理基金，回用于污染地块的治理，缓解治理基金紧张的问题。

3.4 加大土壤修复技术研发力度

美国从20世纪80年代开始进行土壤污染治理修复工程，美国超级基金计划所实施的土壤修复技术已成为世界各国了解土壤修复技术变化的重要窗口。我们应在借鉴国外经验的同时，充分发挥高校和科研机构的资源和优势，加大科研投资力度，支持土壤修复技术的研究。我国目前主要以植物措施为主，要更广泛的结合化学措施、生物和工程措施进行修复和治理，从单一修复技术到多技术结合的修复技术，多种污染物组合修复技术，发展绿色、环境友好型的生物修复技术。坚持风险管理和控制，切断污染源，尽量避免进行大治理，大修复，要防先于治，防大于治。

4 结语

土壤是人类文明和发展的基础，我们是土生土长的人，我们的粮食产自于土地，我们的住房建造在土地上。土壤修复工程是造福子孙后代的良心工程，是环保人不可推卸的一份责任，我国土壤污染治理任重而道远。

参考文献

[1]王曦，胡苑.美国的污染治理超级基金制度[J].环境保护，2007（5）：64-67.

[2]瞿苇，环境侵权救济补偿基金制度研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.

[3]环境保护部和国土资源部、国土资源部、环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报[J].资源与人居环境，2014（4）：26-27.

[4]环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报[R].中华人民共和国环境保护部.2016-07-10.

收稿日期：2020-07-06

作者简介：朱雅萱（2000-），女，环境科学专业本科生。

指导教师：宋海鸥（1976-），女，环境法硕士，副教授，研究方向为环境法。