浅析乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设

普关坤选，朱德寿，杨相换

(盈江县那邦镇农业技术综合服务中心，云南盈江 679300）

推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设，旨在筑牢乡镇农产品质量安全防线、精细整体农业供给质量。

2017年底，在中央农村工作会议中首次提出了“走质量兴农之路”的重大论断，为推进乡村振兴战略提供了新的引擎保障。走质量兴农之路重在提升农业供给质量、强化竞争优势。一方面要完成传统农业转型升级、优化产品产业结构、强化国内品牌打造，另一方面则要严把农产品质量安全底线，满足消费者健康和生活质量提高的需要。近几年来，各地政府已加大农产品质量安全监管力度，全国农产品相关的重大安全事故已不再发生，但从客观角度看，曾经历过镉大米、瘦肉精、毒奶粉、毒豆芽等国内系列农产品质量安全问题的消费者，看到当前各地公布的农产品检测检疫合格率近乎100%时不免心存疑虑，对国产农产品质量安全缺乏信心仍是公众心中的认知默契。归咎其根本原因，是农产品质量安全监管工作在乡镇没有把好源头关，在机构建设过程中存在或多或少的问题，需要采取一系列的改进措施。

一、建立健全乡镇农产品质量安全监管公共服务机构的重要性

“民以食为天，食以安为先”。农产品质量安全一方面直接关系到广大人民群众的生命与健康，另一方面也关系到农业和农村在新时期的发展能否实现提质增效。建立健全农产品质量安全监管公共服务机构，强化乡镇农产品质量安全监管工作，是深入推进农业供给侧结构性改革、解决“三农”问题的核心着力点；是促进现代农业转型升级、提升农产品市场竞争力、实现农村经济发展、帮助农民持续增收的长效途径；是保障公众健康安全、提高政府公信力、维护社会稳定的重要手段；也是依据《农产品质量安全法》《食品安全法》等法律规定，履行法定责任的必然要求。

二、存在问题

（一）乡镇落实属地管理责任不够

乡镇农产品质量安全监管公共服务机构由各乡镇级政府管理，在乡镇从事农产品质量安全监管和执法的人员由农业综合服务中心技术人员兼职并一人身兼数职。既要完成日常工作，还得完成主管单位交办的其他任务。现阶段基层政府处于打赢脱贫攻坚战的前线，责任重大、任务艰巨；又由于乡镇农产品质量安全监管工作没有上级硬性指标考核任务，部分乡镇领导对农产品质量安全工作缺乏重视，普遍存在调配在职质监员到其他岗位任职的现象。

（二）专项监管经费严重配套不足

由于中央、省级财政对县、乡两级农产品质量安全工作投入很少，而县级财政又大多困难重重，加上实行同口径预算，能够养人保运转已属不易，因此县财政单独足额承担农产品质量安全监管、检测和执法经费困难，政策难以向下倾斜，县对乡镇下拨的专项监管经费严重配套不足。其具体表现在：

1.业务素质偏低。在乡镇很少有专职人员参与农产品质量安全监管、检测和执法，多为兼职，存在专业对口性弱、业务素质不足问题。由于专项经费不足，检验检测、安全监管等业务提升培训对乡镇开展较少。

2.队伍不健全。村监督员和组协管员对监管农产品产地有直接作用，但由于专业素质低，津贴和补贴不到位，在村组层面履行监管职责的岗位形同虚设。

3.硬件设施设备落后。由于专项经费不足，大多数乡镇只配备农残速测仪和光学显微镜，许多检测专用的质检设备均未配备或配套差，极大限制了监测范围和监管能力。

（三）缺乏有效监管机制

体制运行、工作实践中部门与部门缺乏有效联动，存在重赋予职责、轻授予职权的问题。监管手段中存在上头重、下头轻，重农资、轻农地，重产品监测、轻生产过程的现象，远未形成农产品“从田间到餐桌”的全程无缝监测监管。监管范围中加工、包装、运输、储藏、批发、零售等多环节农产品物流中有很多责任主体参与，由于行政区域管理制度和地方政府只对本地出产农产品负责，对外来农产品市场准入执行不到位的现象突出，一旦发生质量安全事故很难有效从源头追究责任。

（四）工作环境堪忧

1.农产品生产主体安全意识淡薄，自律性不强。个别农户盲目追求高产，滥用农（兽）药，非法添加隐性成分，甚至使用国家明令禁止使用的有毒有害农业投入品，使产地及农产品质量产生极大安全隐患。

2.部分农资经营主体缺乏法律意识，违规经营频发。基层的农业投入品市场庞大，在鱼龙混杂的市场中，部分从业户在未取得农（兽）药经营许可和有关证件的情况下，从事或跨范围经营农（兽）药、饲料、化肥等农业投入品，极易引起安全事故。也有个别从业户把“商机”转向低价违禁违规或假冒伪劣农业投入品，“坑农害农”情况屡禁不止。

3.农业环境遭受不同程度破坏。来自工业“三废”、化学投入品、畜禽粪便等农业面源污染日益严重，导致产地农业环境中土壤、水源生态遭受不同程度破坏，使食用农产品的生产遭受负面环境影响。

4.农产品质量安全追溯未全面推行。在我国农产品质量安全及管理溯源系统主要由企业主体经营，因成本投入大、技术革新快、维护成本高以及企业版权保护等制约因素，我国欠发达地区农产品质量安全追溯未全面推行。

三、加强乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设

（一）强化组织领导

建议中央、省级、市级财政对县、乡两级农产品质量安全工作加大经费匹配投入，省级农业主管部门及所属的农产品质量安全监管机构应尽快督导县、乡两级建立健全基层农产品质量安全监管体系，落实经费、配备人员、强化监管、提升能力。基层党委、政府应进一步认清形势，明确对农产品安全的首要责任，将乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设纳入食品安全保障和现代农业建设的重要议事日程，统筹协调县域农业与编办、人社、发改、财政等多部门组织农产品安全工作的结构设置，细化方案，优化体系，建立制度，抓责任落实，加快推进乡镇农产品质量安全监管体系建设进程。

（二）强化体系队伍硬件软件匹配

1.着力推进体系队伍与装备规范化建设。在加强对乡镇农产品质量安全监管队伍相关法律法规、检验监测技术和执法技能技巧的业务辅导的基础上，要坚持监管重心下移，逐步推进县域农产品质量安全监管体系规范化建设，按照乡镇“五个规范化”（机构队伍、职能职责、设施装备、制度机制和标识档案规范化）的部署要求，把健全统一权威的乡镇农产品质量安全监管机构作为规范重点抓。乡镇农产品质量安全监管站规范化要配备3人以上专职检验检疫人员，5人以上监管执法人员和1人监管信息发布员，且要求全部获得执法资格，特别针对监管任务较重的地区应适当增加人员。通过落实经费保障，明确岗位职责，建立日常工作制度，完善绩效奖惩机制，配齐（农残检测仪、萃取分离设备、酶标仪、光度计、紫外灯、电子称、恒温箱、冷冻柜、空调、照相机等）必备仪器设施，确保“五个规范化”落实。

2.强化农产品质检资源整合利用。整合乡镇及当地其他农业质检机构对种植、畜牧、渔业的检测检疫资源，设置综合性的农产品质量安全检测检疫机构，优化配齐人才队伍建设、落实配套硬件设施设备，全面提高综合监管服务水平，逐步形成产前、产中、产后无缝监管模式。此外，还要进一步发挥农技推广队伍在农产品质量安全监管上的服务功能，执行“一岗双责”，在推广农业标准化种养技术的基础上，加强A级、AA级农产品生产技术推广服务，在排查、处置农产品质量安全隐患和事故过程中提供必要的技术支持。

（三）强化全程安全监管执法

1.加强产地安全管理。基层农业与环保、水利、国土等部门要联动协作配合，成立工作领导小组，建立严格农产品产地安全保护和污染修复制度。加强产地污染防控和污染区修复，净化农产品产地环境，推广清洁生产等绿色环保技术和方法。启动重金属污染耕地修复和种植结构调整试点，对污染程度深、影响农产品安全的产区，要及时依法划入食用性农产品禁产区，进而减少和消除产地污染对农产品质量安全危害。通过着重建立健全农业环境面源污染防控日常工作机制，以农产品产地周边为监管重点，以工矿业排放、城乡生活垃圾和农业废弃品污染集中区为抽检重点，加大产区农业环境水样、土壤的监测力度，依法对破坏和污染农业产地环境的单位、个人要及时制止和惩治。

2.加强生产主体管理。一是加强对农村散户、合作社的巡查监督力度。通过建立日常巡查监督制度，在农产品上市交易期和农（兽）药投入高峰期加大农（兽）药、化肥、饲料及添加剂投入监测和普法宣传力度；督促农村散户、合作社依法依规建立实施生产档案，严格监督其农（兽）药等投入品使用行为，严格落实产品检疫检验、病死畜禽无害化处理等制度，坚决杜绝不合格农产品流入市场。二是加强对农村散户、合作社技术指导服务。通过生产经营主体检验检测等设施配备的政策支持，引导主体提升自我检测水平；并通过放心农资下乡进村入户活动、测土配方施肥、病虫害统防统治和提高补偿高效低毒低残留农资物化补贴标准等系列手段，进一步规范农村散户、合作社的生产行为。三是以创建国家农产品质量安全县为契机。县、乡要抓住龙头企业、合作社两类生产主体和农业“两区”建设主体，明确其农产品质量安全法律义务和责任，把农产品质量安全工作与农业建设项目和审核补贴政策享受挂钩；依法把现代农业项目作为重点监管对象，保证不偏离现代农业“优质、安全、生态”的内涵要求，防止农业项目出现农产品质量安全事故。

3.加强流通主体管理。一方面要加强政策引导，吸收活化民间企业资本力量；通过优化整合大数据信息着力创建链接全国质量安全追溯与监管公共服务平台，利用大数据信息评价、追溯功能管控整个农产品流通市场，从而大大缩减监管执法盲区。另一方面要着力推进监管重心下沉、监管关口前移，把控基层检测环节关键控制点；在基层涉及农产品交易的集市、农贸市场、批发市场、货场等集中区域设置农产品质检办或农产品质检站，并配套落实好相关监管执法硬件设施设备，持续扩大对广大零散农户的检测服务，确保监管服务工作在基层实现全天候动态监控农产品质量安全风险隐患和变化情况。

（四）强化农资经营对象的监管执法

县、乡农业投入品监管相关部门要做到一盘棋、不留死角、整体推进。通过详细摸清县域农业投人品经营门点的数量、场所、规模等底数，全面推行农药经营进货查验、索证索票违规经营“黑名单”和兽药GMP、GSP制度，纵深开展农药经营条件审查、经营主体备案登记、高毒农药定点经营和实名购买、规范建立进销台账、兽药追溯管理等监管工作；通过建立农业投入品进销日常巡查监督工作机制，继续将甲胺磷、毒鼠强、瘦肉精等系列国家明令禁止使用的有毒有害农业投入品作为监管重点；及时清理假冒伪劣、不合格、一药多名、无通用名称等坑害和误导消费者的农业投入品，追溯查明其来源；对涉及产生负面影响广、程度深、构成违法犯罪的要坚决追究其法律责任。市、县、乡三级联动应加快落实经费，促进行政执法与公诉司法衔接。采取工作会商、联合办案、案件移送和设立有奖举报，发动民间农业商会、协会、个人监督力量等手段，抓源头、端窝点、打惯犯；加大针对违法违规经营单位、违法无证黑窝点刑事案件查处和惩办力度；抓典型曝光公开，持续保持高压严打态势，形成警示震慑威力。

（五）强化宣传引导

1.准确把握宣传对象及重点内容。通过加强对各类生产经营主体宣传引导，不断增强生产经营主体责任意识、安全意识和诚信意识，不断促成行业从德守法风气；通过对消费者宣传引导，不断加深消费者对农产品安全知识了解，引导其科学消费，提高维权能力，并使其积极参与到社会监督的群体当中。基层各级地方政府在规划部署做好宣传工作的同时，要通过宣传引导把农产品质量安全作为一项常抓不懈的重大政治任务，不断完善工作机制，不断强化工作能力，不断提升服务水平。

2.注重创新宣传方式。在产地一线要充分调动发挥村级监督员，利用农忙时节深入实地，通过发放相关技术知识手册、明白卡，悬挂横幅，张贴、粉刷宣传标语等方式，开展农业标准、病虫害防治、农药规范使用、“三品一标”等技能知识讲解。在乡、村各类农资经营户集中街道要利用宣传栏、电子屏进行宣传，要利用赶集、节假日设立现场宣传咨询台，通过现场答疑的方式广泛宣传农产品质量安全知识，提升广大群众安全意识和消费判断能力。在发挥电视、广播、三农通、微信等公共媒体作用过程中，要坚持正向宣传引导，不断创办广大群众喜闻乐见的节目形式，不断营造出人人关心、人人参与、人人支持、人人维护的良好氛围。

（六）强化责任落实

市、县两级农业行政主管部门要加强乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设及管理的业务指导、日常巡检和综合考评。把农产品质量安全作为一项重点工作量化纳入对下级政府及相关部门的绩效考核，并适当提高考核权重，严格督促检查和考核评价；对不重视、走形式或不开展工作的，采取必要的问责措施；对因失职渎职、徇私枉法涉嫌违法犯罪而造成重大农产品质量安全事件的，要依相关法律法规，移交纪检司法部门，追究其法律责任。

全面提高乡镇农产品质量安全监管公共服务能力水平，就要不断深刻认识“产”与“管”的关系，始终坚守“确保不发生重大农产品质量安全事件”的安全红线，在机构、队伍、条件、运行机制中不断因地制宜、与时俱进地探索调整优化，进而真正给予生产源头和农产品质量安全提供有力、有效的支撑。惟有如此，农产品质量安全的基层防线才能筑牢，消费者“舌尖上的安全”才能在源头得以确保。