我国脱贫攻坚的经验：制度优势层面的思考

陆永娟

摘 要：党的十八大以来，随着我国精准扶贫的推进，党和国家进一步明确了脱贫攻坚的目标任务，开启了我国扶贫攻坚的新阶段。今年，我国将实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，完成既定的扶贫任务，全面建成小康社会。在这一过程中，脱贫成效显著，这与发挥我国的政治与制度优势密切相关，也积累了我国贫困治理的重要经验。

关键词：扶贫;脱贫攻坚;制度优势

中图分类号：D61;F323.8文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）09 — 0018 — 03

改革开放40多年来，我国扶贫领域取得了巨大成就。十八大以来，我国贫困人口从2012年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，〔1〕，2020年我国将完成脱贫攻坚的总目标，实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除绝对贫困，全面建成小康社会。中华民族几千年来的绝对贫困问题将历史性地划上句号，我国将成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，我们的成功经验也将对人类减贫事业及其他发展中国家的反贫困实践带来新的思考。

这些年，我们在扶贫领域所取得的成就与发挥我国的政治与制度优势密不可分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度。中国特色社会主义制度及国家治理体系的显著优势体现在政治、经济、文化、社会等层面。其中，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是其他优势的根源。在脱贫攻坚新阶段，我国的制度优势主要体现在：坚持党的集中统一领导，以人民为中心的发展思想，坚持人民的主体地位，国家有效汲取、整合社会资源，集中力量办大事的能力等优势，这些优势也是我们取得脱贫成效的重要经验。

一、党的集中统一领导及其强有力的组织保证优势

中国共产党的领导地位是历史的选择，人民的选择。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。脱贫攻坚离不开党的集中统一领导，离不开党中央对脱贫攻坚重大工作进行的领导部署。2015年党的十八届五中全会把“扶贫攻坚”改成了“脱贫攻坚”，明确提出到2020年实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，并作为全面小康社会的目标要求，开启了我国扶贫攻坚的新阶段。随后，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，要实现7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，把打赢脱贫攻坚战作为党对人民的郑重承诺。“没有农村贫困人口全部脱贫，就没有全面建成小康社会，这个底线任务不能打任何折扣，我们党向人民作出的承诺不能打任何折扣。”〔2〕2016年国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，打赢脱贫攻坚战上升为重要的国家战略。“十三五”期间要完成《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的目标任务，稳定实现农村贫困人口“两不愁，三保障”，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。同时，确立了中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。中央主要在顶层设计层面，做好政策制定、资金筹备，为地方创造条件。

同时，强化组织保证。严格执行省市县乡村五级书记负责制，建立了扶贫中最严格的考核评价机制与责任制。2015年底，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，中西部省区市党政主要负责人都签订了脱贫攻坚责任书，向下层层落实责任，形成了各负其责的责任体系。同时，开展各级党委政府脱贫成效考核、政策落实等考核。强化地方县级党委在脱贫攻坚中的核心作用，稳定领导班子，要求脱贫攻坚期内贫困县县级党政正职保持稳定。强化基层党组织建设，各地根据实际需求，组织党政机关向贫困地区选派干部，向贫困村选派驻村工作队，第一书记，切实发挥其在基层组织中的重要作用。为了确保有效发挥组织作用，中央及地方各级对扶贫干部进行培训，提升其对扶贫政策的精准把握，因地制宜制定具体方案，攻克当地贫困难题。

二、以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位的优势

以人民为中心，不断保障和改善民生，走共同富裕道路是我国社会主义制度的显著优势。以人民为中心的发展思想，即发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，体现了我们党的宗旨和人民当家做主的要求。既把增进人民福祉是作为发展的出发点和落脚点，又调动人民的主动性和創造性参与其中。打赢脱贫攻坚战，是人民共享发展成果，全体人民同步小康的重要举措。“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”〔3〕把实现农村贫困地区和贫困人口脱贫，作为全面建成小康社会的重要标志。“小康路上一个都不能掉队”〔4〕实现共同富裕路上一个都不掉队，贫困群众一个都不少的帮扶。扶贫政策从以前的地区扶贫，精准到个人，每个贫困户都有帮扶负责人。同时，开发式扶贫与结构性扶贫结合，针对多维致贫因素，推进扶贫政策“组合拳”。改善贫困地区人民的生产、生活环境，加强交通、电力等基础设施及教育、医疗、社会保障等基本公共服务建设等一系列贫困地区面临的结构性挑战。

人民是推动社会发展的根本力量，发挥人民的主体地位，依靠人民是党和国家在革命、建设中形成的重要经验。“贫困地区的发展靠什么？千条万条，最根本的只有两条：一是党的领导;二是人民群众的力量……”〔5〕贫困人口的个人或集体意愿是摆脱贫困，实现可持续发展的起点。采取扶贫与扶智、扶志相结合的内源式扶贫，激发贫困人口内生动力，发挥其主体性作用，使其有尊严的生活。扶贫由“输血式”向“造血式”转变，改变过去简单的给钱给物救济式扶贫模式，增强贫困人口的自身发展能力，让他们迈上发展的阶梯，而不是落入贫困的陷阱。因为“贫穷会导致令人难以容忍的人才浪费……贫穷并不仅仅意味着缺钱，它会使人丧失挖掘自身潜力的能力。”〔6〕补齐贫困群众的“精神短板”和“能力短板”。改变贫困人口被动接受的状态，“等靠要”的观念，引导和支持有劳动能力的人依靠自己的双手摆脱贫困。强化产业和就业扶持，把贫困户嵌入产业发展链条，通过技术培训、劳务输出培训，职业教育、技能教育等提升贫困地区人口素质，拓展多元化就业扶贫格局，增强其自主发展的意识和能力。对于完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，实施保障性扶贫政策。“贫困的终结不仅仅意味着结束极端苦难的状态，更意味着经济进步的开始以及伴随着这种经济发展带给人们的希望和安全感。”〔7〕这些将促进贫困人口及贫困地区形成自我发展的意识和能力，为可持续发展奠定基础。

三、国家有效汲取、整合社会资源，集中力量办大事的优势

新中国建立之初，面对一穷二白的经济状况，我国集中全国的物力、财力、人力搞工业建设并取得了一定的成绩，初步奠定了我国的工业基础。随着我国经济与社会发展，坚持全国一盘棋，有效汲取、整合社会资源，集中力量办大事，在不同领域发挥了重要作用，也成为我国社会主义制度优势。2014年，我国将每年的十月十七日设立为“扶贫日”，将扶贫视为整个国家、民族的使命，传承中华民族扶贫济困的传统美德，充分调动社会成员参与。我们形成了政府主导，引领市场、社会协同发力，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互补的大扶贫格局。脱贫攻坚期，中央和地方财政不断扩大支出规模，增加对贫困地区基础设施建设和提高基本公共服务水平的投入。全国党政军机关、企事业单位开展定点帮扶，进一步明确了其帮扶责任。近几年，我国继续深入推进东西部协作与对口支援，完善省际结对帮扶及考核指标，下沉帮扶重心，推进县与县对接，拓展合作项目，实现“携手奔小康”。同时，开展民营企业“万企帮万村”行动，国家出台了一系列关于民营企业参与脱贫攻坚的政策支持，诸如享受税收优惠等政策，调动民营企业参与扶贫中。调动和鼓励社会组织、个人，全社会力量参与到扶贫中，在全社会宣传扶贫中涌现的先进人物及其事迹，让扶贫成为全社会支持、参与的事业。

四、因地制宜，改革创新的优势

坚持因地制宜，推进改革创新，源于我们党实事求是的思想路线，是我们在摸着石头过河的改革实践中逐渐积累起来的成功经验。无知和惯性瓦解着可以帮助穷人的各种努力。“只有首先“摆脱”了我们头脑中的“贫困”，才能使我们所主管的区域“摆脱贫困”，才能使我们整个国家和民族“摆脱贫困”，走上繁荣富裕之路。”在理论思考与实践探索的基础上，习近平总书记开创性的提出了精准扶贫、精准脱贫思想，改变了以往“大水漫灌”的粗放型扶贫政策。“六个精准”、“五个一批”解决了扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题;扶真贫、真扶贫、真脱贫，尊重实践，求真务实。“要使弱鸟先飞，飞得快，飞得高，必须探讨一条因地制宜发展经济的路子。”鼓励贫困地区发挥自身优势，因地制宜，推进特色产业发展，发展“一村一品”。创新农村集体经济，加强贫困地区农民合作社发展，发挥其对贫困人口的组织和带动作用。为了有效做到真脱贫，建立了贫困县退出机制，规范退出标准及程序，提出脱贫后“四不摘”要求，防止返贫，稳固脱贫成效。

五、坚持各民族一律平等，共同繁荣发展的优势

我国是拥有着几千年历史传统的统一的多民族国家，多民族是我国的一大特色。新中国成立之初，我国确立了在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，以保障少数民族当家作主，管理本地事务的权利。坚持各民族一律平等，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是我国重要的民族政策，也是中国特色解决民族问题的重要内容。我国从二十世纪70年代末就确立并实施对边疆少数民族地区的对口支援，促进其经济社会发展。脱贫攻坚阶段，党和国家加大了对少数民族地区的扶贫力度，强化了精准措施。“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”〔8〕。党的十八届五中全会提出重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚，不让一个地区，一个民族掉队。少数民族地区往往地处偏远，自然地理条件差，基础设施落后，整体经济基础发展薄弱。国家实施了少数民族特困地区综合扶贫工程，加快其重大基础设施建设和公共服务建设，并且出台人口较少民族整体脱贫的特殊政策。2017年国务院《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》对西藏、四川藏区、南疆四地州和四川凉山州等“三区三洲”深度贫困地区做了重点部署，加大中央财政投入，加大项目及政策倾斜力度。在国家精准扶贫政策的大力扶持之下，少数民族地区发掘其特色资源优势纷纷实现了精准脱贫。作为“精准扶贫”的首倡之地，湖南十八洞村利用自然资源及民族工艺，通过发展乡村旅游等特色产业实现了脱贫，昔日贫穷落后的苗寨改变了面貌，成为“全国少数民族特色村寨”。自然条件恶劣的云南独龙江乡在“整乡推进、整族帮扶”的政策推进下，电力、交通等基础设施得到大力改善。依托生态优势发展特色产业，2018年独龙族整族脱贫，实现了“一步跨千年”的变迁。

2020年，我国将完成脱贫攻坚任务，消除绝对贫困，逐步过渡到以相对贫困为核心的治理阶段。如何发挥我国制度优势，创新贫困治理的体制、机制，逐步转向贫困治理的常规化、制度化，可持续化，促进乡村振兴，城乡、区域协调发展等将成为重要的议题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话〔N〕.人民日报，2020-03-07.

〔2〕中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2019：154.

〔3〕习近平.习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：189.

〔4〕習近平.2017年新年贺词〔N〕.人民日报，2017-01-01.

〔5〕习近平.摆脱贫困〔M〕.福州：福建人民出版社，1992：12，183，5.

〔6〕〔印度〕阿比吉特·班纳吉.〔法〕埃斯特·迪弗洛，景芳，译.贫穷的本质——我们为什么摆脱不了贫穷〔M〕.北京：中信出版集团股份有限公司，2018：5，284.

〔7〕〔美〕萨克斯著，邹光，译.贫穷的终结——我们时代的经济可能〔M〕.上海：上海人民出版社，

2007：25.

〔8〕习近平.习近平扶贫论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2018：7.

〔责任编辑：侯庆海〕