浅析精准扶贫与农村社会保障

王佳文

( 西北政法大学法律硕士教育学院，陕西 西安 710063)

2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重6个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。同时，在党的十九大报告中也明确提出了“社会保障体系建设”和“打赢脱贫攻坚战”等论述。可见，应将社会保障制度的完善作为推进精准扶贫工作的一个重大突破口，充分发挥社会保障制度的保障作用，将精准扶贫政策落到实处。

1 农村社会保障制度在精准扶贫中的作用

从人类法律发展的基本规律来看，现代法律是以既关注个人的权力保护又注重社会整体利益的实现为特征的。其在鼓励社会成员进行正当竞争和追求个人发展与利益的同时，也注重对在社会中对在社会生活中处于弱势地位的社会成员给予关怀。精准扶贫与社会保障制度由于其自身的特点具有相似性，都是为了扶持当前社会生活中的弱势群体，所以农村社会保障制度的完善和发展无疑会为精准扶贫工作做出巨大贡献。

1.1 促进农村社会经济发展，实现农民自我扶贫

社会保障法是扶弱济贫，也是互助共济之法。社会保障制度是以帮助因各种原因陷入生活困难的民众走出困境为直接目的的。通过构筑农村社会保障体系，以社保政策兜底，将新型农村合作医疗、新型农村养老保险制度与社会优抚、社会福利相结合，全方位保障农村贫困群体生活。从现有的情况来看，农村人口的致贫是缺乏生产性资金导致的。农村贫困户往往将自己收入的大部分用于自己的生计，如生活、医疗、养老等方面，缺乏生产资金，自我发展缺乏可持续性。以农村社会保障制度为出发点，缓解农民在生活、医疗、养老等方面的压力，将剩余资金用于自我的可持续发展，最终实现自我扶贫。

1.2 平衡农村整体收入差距，促进农村社会公平

改革开放以来，我国的经济实力不断增强，人均可支配收入得到了显著提高，人民生活水平发生了翻天覆地的变化。但是，要清楚看到城乡居民收入差距越来越大的现状。不仅在城乡之间，在农村内部，由于农民对于土地的依附性越来越小，出现了不少自谋生路的“非传统”农民，导致农村社会的收入水平也存在着明显差别。社会保障制度在农村的普遍建立，相当于社会财富在全体社会成员之间的“二次分配”，使全体社会成员共享经济发展成果。农村社会保障制度向弱势群体以及贫困人口倾斜，通过政府调节，分配社会资源，促进社会公平。

1.3 维护农村社会稳定，实现基层治理长远发展

从历史情况来看，贫困发生率越高的地方，基层治理越难，导致不少干部产生畏难情绪，上情下达渠道不通畅，久而久之就进入了死胡同。基层干部对扶贫工作束手无策，贫困群体的致富信心备受打击。社会保障正在日益成为分散社会风险和缓解社会风险的重要制度工具。可以通过恩格尔系数的测算，在社会福利覆盖较好的地方，贫困人口的幸福指数相较于社会福利覆盖较差的有显著性的提高。通过社会保障制度，增强贫困人口的竞争力，减少社会矛盾，维护社会稳定。

2 当前农村社会保障法律制度发展现状和问题

2.1 我国农村社会保障法律制度发展现状

新中国成立70a以来，特别是改革开放40a来，随着我国经济实力的不断发展，为了让全体人民享受改革开放发展成果，国家采取了一系列推进农村社会保障的措施，如出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《农村五保户供养条例》、《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》等制度条例，加强了农村社会保障法律建设。目前，农村养老保险法律制度、农村医疗保险制度以及农村地区最低生活保障制度已经大范围实施，为农村贫困人口抵御各种灾害提供了保障，为农村社会经济的发展做出了积极贡献。但是，与城镇社会保障制度建设相比，我国农村地区的社会保障制度建设相对落后，未能与精准扶贫战略很好衔接，特别是对贫困群体保障力度不够，各种法规之间需要协调和优化。

2.2 社会保障视角下精准扶贫的难点

2.2.1 扶贫对象精准识别有偏差

扶贫对象识别难度大，存在片面性。农村贫困人口的识别受到基层名额的束缚。由于农村地区贫困人口的情况复杂、分布无规律、以及统计指标的不同等原因，使得各地区的贫困户统计数量存在误差，或多或少的存在指标浪费或者贫困指标覆盖面不足的情况。在部分偏远地区、山区的农村中，基层政府不愿意实施一套完整的精准扶贫识别程序，往往通过简单的人均可支配收入等单一性指标进行评价。事实上，农村居民存在收入渠道多样化的趋势，要完整计算其收入总和存在难度，这样造成了精准扶贫对象的确定比较困难，导致最终真正能享受到扶贫政策优待的群体较少。同时，扶贫工作覆盖范围广、工作量大。根据2018年国民经济和社会发展统计公报显示，截至2018年底，全国农村贫困人口还有1660万人，虽然比上年底减少1386万人，但是农村贫困人口数量还是很大，这些贫困户大都分布在偏远山区、革命老区、边疆等地区，大大加剧了农村贫困人口统计的难度。

2.2.2 精准扶贫中相关社保制度不健全

全国农村地区的贫困人口相比前几年而言，情况更加复杂，政府需要更多地关注扶贫工作实施的精准程度，并对扶贫中的各个阶段进行精准管理，但由于贫困主要发生在偏远农村地区，所以精准管理的信息化程度不够。某些地区扶贫制度中的社保兜底制度针对性不强，未能实现普通农村居民和农村贫困户的差别对待，导致在更多情况下是对全体农民的帮扶而非贫困户。在扶贫专用资金、扶贫政策、社保政策倾斜等问题上基层政府缺少提前规划，导致在精准扶贫中农村社会保障制度落实存在片面化现象。目前的社会医疗保障制度虽然在不断向前发展，但针对贫困人群的医疗保障制度仍有待进一步完善。新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等农村社会保障政策反映了我国对农村地区社会保障的重视，而且农村社会保障的力度有不断加大趋势，各方面的参保人员也在增加，但是与精准扶贫战略的整合程度还不够，并且缺乏对特困人群和特困地区由于自我能力不足而因病致贫、因病返贫的社会保障支撑系统。如，在新型农村合作医疗中对贫困群体的大病重点保障力度不够，甚至慢性病不在保障范围之内。

2.2.3 精准扶贫之下的农村社会保障法律制度不完善

相关立法缺失。法律应该为精准扶贫中的社会保障政策定基调、立门槛，但在我国，立法方面的滞后是一个明显而又尴尬的问题。由于精准扶贫战略属于党的执政政策，其好处在于灵活性，其缺点也是显而易见的，即缺乏稳定性。统一的社会保障立法是在精准扶贫背景下农村社会保障工作的重中之重。2010年，我国颁布了《社会保险法》，这对社会保障法制建设具有里程碑式的意义，但是在具体的实施过程中，无法解决农村居民特别是贫困人群的社会保险利益的问题，针对农村农民的规定大多一笔带过或者仅放在附则中。通过大量的法律文书查询会发现，对于农村社会保障制度的规定只存在暂行办法、条例以及各部门的指导意见当中，在法律体系之中没有完善的法律与之相匹配。农村地区的社会保障制度在精准扶贫中的设计缺乏兼容性和普适性。农村社会保障具体制度设计不完善。就目前的新型农村合作医疗来看，慢性病也是农村部分人群的致贫的一个重要原因之一，但是此类慢性病如高血压、糖尿病等被排除保障范围之外。在城乡统筹过程中，由于城乡二元体制的限制，农村社会保障制度与城镇社会保障制度缺乏有效衔接，主要表现在贫困群体的进城务工和农民工返乡的社保转接问题。缺乏监督有力的保障机制。孤立的法律条文没有任何用处，需要互动与协调。农村社会保障制度，特别是针对贫困人口倾斜的社会保障制度需要同法律监督、司法、行政等多部门的相互配合。由于当前精准扶贫全员出动，农村社会保障政出多门的问题，这样对社会保障制度到底能产生多大效用产生了不小的影响；对于农村社会保障制度，缺乏有效监督规范，导致骗保、违规使用扶贫基金和社保基金、违规投资等问题屡见不鲜。

3 精准扶贫背景下农村社会保障制度完善对策

3.1 完善精准扶贫识别制度

农村贫困人口认定问题的根源在于部分基层政府缺乏良好的制度支持。应当建立精准识别程序。基层政府可以多样化识别标准，从多个角度进行识别，并建立各部门互联互通的数据平台为贫困人口建档立卡，避免出现遗漏和造假情况的发生。然后统一纳入精准扶贫社会保障体系范围之内。中央以及省级政府可以在此基础上结合不同贫困地区的发展状况，因地制宜制定不同的贫困人口福利政策。动态调整精准扶贫指标分配。精准扶贫工作是一项长期性、系统化的惠民工程，应当建立准入和退出机制，动态调整，避免贫困人口在享受国家福利政策的同时滋生“等靠要”等懒汉思想。对于已经满足脱贫标准，在确保其不返贫的情况下，适当引导其推出。同时，应基于不同地方的实际情况，对扶贫指标进行扩充，使应受到社会保障政策扶贫的人群及时得到实惠。应当建立精准扶贫公示公告制度。让人民监督权力，让权力在阳光下运行。农村地区精准扶贫涉及国家扶贫资金的拨付和千万人口的切身利益，通过精准扶贫公示公告制度，防止管理人员滥用扶贫政策和挪用扶贫资金损害广大人民群众的权益。大力开展精准扶贫专题培训，促使扶贫干部进一步掌握脱贫攻坚的工作思路和方法，提升整体脱贫攻坚能力。

3.2 建立健全针对农村精准扶贫的社会保障制度

农村地区贫困人群主要是农村低收入者、老年人、孤儿、残障人士和恶疾患者。精准扶贫应当从物质上满足贫困人口对于基本生活的需求。建立一个由政府主导、社会参与、贫困户自救的新型精准扶贫模式，对贫困人群的生育、医疗、教育、住房、就业等各方面建立专项救助体系和低保政策，精确利用国家扶贫资金，帮助困难户脱贫不返贫。消除贫困地区困难群众对生养死葬的后顾之忧，提升其幸福指数。在精准扶贫中，应当建立针对弱势群体的相匹配的医疗保障制度。将精准扶贫与农村新型合作医疗、大病保险制度有机结合，特别是对于建档立卡的困难户全部纳入重大疾病、慢性病的救助范围，通过针对性的保障措施，降低因病致贫情况的发生。完善农村贫困人口最低生活保障制度，提高农村建档立卡贫困户最低生活保障标准。进一步扩大保障兜底脱贫对象范围，满足困难群众的生产生活需求。有条件的地区可以建立动态农村最低生活保障制度，对于临时需要帮扶的困难群众通过及时有效的低保金发放，避免致贫、返贫，确保贫困人口有较大的获得感。

3.3 完善农村社会保障法律制度

《宪法》第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力。国家发展为公民享受这些权力所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。这一规定体现了社会保障事业在社会生活中的重要地位，也是社会保障立法的宪法依据。在现行的《中华人民共和国社会保险法》中，对农民特别是农村贫困户的社会保障的规定较少。因此，国家应当着手进行《农村社会保障法》的立法研究，就农村社会保障问题由法律明确规定。国务院以及相关部委可以起草制定行政法规，使农村社会保障具有可实施性和可操作性。同时，由于我国不同地区农村经济发展状况差异巨大，各地方政府、地方人大还可以根据各地方实际条件，在不与上位法冲突的情况下制定地方农村社会保障地方性法规、规章，保障在基层扶贫中社会保障政策的落实。

4 结语

众所周知，我国脱贫攻坚已经到了决战决胜，全面收官的关键阶段。党的十九届四中全会提出“坚持和完善统筹城乡的民生社会保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”和“坚决打赢扶贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，为社会保障体系的建设指明了方向。精准扶贫作为全面建成小康社会的重要抓手，农村社会保障工作无疑是其中的重中之重。在具体的农村社会保障制度建设中，应该瞄准精准扶贫这一中心点，确保如期打赢脱贫攻坚战。