绘好国土空间规划“一张图”

本刊编辑部

如何在16.7万平方千米的省域内，合理布局生态、生产、生活空间，科学编制好国土空间规划“一张图”？10月23～28日，河南省委、省政府举办全省领导干部国土空间规划研修班，进一步提升领导干部国土空间规划意识和决策能力，提高规划的科学性、前瞻性。

河南作为农业大省、经济大省、人口大省，正处在城镇化加快发展的阶段，城镇化率低于全国平均水平，资源约束日益趋紧，经济发展给生态环境带来的压力不断增大，满足建设用地需求和守牢耕地保护红线的矛盾日益突出。为此，加快绘好国土空间规划“一张图”，意义重大，任务艰巨。

认清差距，补齐规划短板

国土空间规划是变革性、重构性的规划，要综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环保等因素，平衡环境保护和经济社会发展的需求，整体谋划新时代国土空间开发保护，形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。與国土空间规划的新要求相比，河南省在空间规划中存在着4个方面问题。

一是粗放开发利用观念突出。在规划理念上，简单地凭热情和愿望，而不是以科学的态度、精准的方法，对资源禀赋、要素配置进行科学合理的测算，来确定开发规模，许多地方在基础保障条件无法支撑的情况下，还盲目扩张，像一些地方不从产业配套能力出发，一规划就是几十平方千米的工业园区，到现在还落不了几个项目。目前，全省各地在规划编制中，很多都以未来人口增加为由，要求扩大建设用地规模，普遍存在着一边伸手要地、一边土地利用低效的现象。

二是规划“见物不见人”。城市规划本应以人为中心，为人民生活更美好绘制蓝图，但是由于一些地方在规划中对人的活动规律、发展要求研究不够，给群众工作生活带来很多不便。有的城市对公共服务设施、社区商业配套设施规划不足，给居民上学、看病、养老、健身、购物造成不少困扰;有的城市职住功能分离，交通规划前瞻性不足，停车场、人行步道布局少，带来交通拥堵、通勤时间长、停车难等问题。

三是规划统筹协调不够。各地在规划过程中，突出表现为“三重三轻”：重城市、轻农村，城乡公共服务设施不平衡，城乡基础设施割裂，60%～70%都投资在城市，对农村投入偏少，农村基础设施规划设计标准偏低，导致农村环境和城市差距较大;重发展、轻保护，城市建设用地较多、生态用地偏少，城郊大量农田被占，一些地方为了项目建设，侵占河道水网，人为改变河流走向，破坏了当地生态环境;重新城、轻老城，热衷于规划建设新区、新城，对老城区各类设施完善不够重视。

四是规划实施刚性不足。从近年来的规划实践看，规划刚性不足、权威性不够是突出问题。有的地方把规划当花瓶、“纸上画画、墙上挂挂”，有的规划朝令夕改、“规划赶不上计划，计划赶不上变化”，一些城市甚至“今天向东、明天向西”，随意修改规划屡禁不止。

突出特色，明确重点任务

编制全省国土空间规划，强化永续发展的空间保障，必须贯彻新发展理念，对接国家战略、突出保护优先、注重以人为本、体现集约节约。编制中，要重点落实好5个方面任务。

一是科学谋划区域发展空间格局。结合黄河流域生态保护和高质量发展、促进中部地区崛起重大国家战略，根据城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等不同的主体功能区定位，综合考虑全省各地区位特点、资源禀赋、产业基础和交通设施优势等情况，实施资源要素的差异化配置，科学确定总体发展战略和各地区发展定位，打造彰显优势、协调联动的区域发展格局。

二是规划高品质城市空间。近年来，随着一些城市规模的不断扩大，产生了一系列城市病。归根溯源，很多都与规划有关，应着力优化城市空间结构，增强城市承载力，提升城市宜居性和舒适度，让城市生活更美好，具体来讲，突出抓好城市空间结构和形态、城市生活便利度、蓝绿交织的城市生态、城市特色风貌塑造等关键环节。

三是优化产业空间布局。编制国土空间规划，必须立足区域功能定位，重点保障并科学规划产业空间，有效引导产业空间形成与集聚，高效利用产业用地，支撑经济高质量发展。在工作中，要坚持区域产业差异化发展、科学布局集约高效、提质增效、严守耕地保护红线的理念。

四是打造美丽宜居的乡村空间。村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性、首要性工作，是引领乡村振兴的“第一粒扣子”。要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划，坚持试点先行、稳妥推进，注重分类指导，既要避免村庄大拆大建、千篇一律，又要防止乡村景观城市化、西洋化，传承好河南的乡村历史文化和风貌特色。

五是构建山清水秀的生态空间。要以国土空间规划编制为契机，秉持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持空间布局、红线管控、修复治理三管齐下，不断提升生态系统质量和稳定性，为全省经济社会可持续发展奠定牢固的生态根基。

健全机制，强化监督实施

国土空间规划特别强调规划的权威性、严肃性，从规划的编制、审批、调整、监督等方面都作出了明确要求。只有牢固树立规划权威意识，健全完善工作机制，才能确保一张蓝图管到底、建到底。

健全决策机制，保障规划的科学性。初步建立“政府主导、专家领衔、部门协作、公众参与”的规划决策机制，发挥好3个方面的作用和优势：一是专家的智力优势和专业优势。引入高水平、综合类的专家团队，采取重大课题委托研究、专题座谈等方式，为规划的重大思路、重大战略、重大决策提供理论指导和技术支持。二是社会公众积极建言献策的作用。坚持“开门编规划”，采取多种方式征询意见，认真回答群众关心的交通、住房等问题，使规划的编制过程成为凝聚共识的过程，让规划更接地气。三是各级政府的组织领导作用。市县政府主要负责同志对本地经济社会发展现状、历史文化等非常熟悉，在规划编制工作中，要切实负起责任，强化统筹和人财物的支持，把握好规划的全局性、科学性和综合性问题。

完善审批制度，强化规划的刚性约束。按照高质量发展的要求，土地等关系子孙后代永续发展的要素或资源，管理权限要进一步上收，管控也会越来越严格。规划的审批权同样如此，市级层面要上收规划的审批权限，保证规划实施不变形、走样。同时进一步优化审批流程，提高服务效率，更好地便民利企，在具体规划工作中，必须严格按照要求，把控制性和约束性指标管死看牢。

健全监督机制，维护规划的权威性。完善的监督是确保规划严格执行的重要保障。一是强化规划实施的过程管理。要对规划实施情况进行定期评估和动态调整，推动规划确定的各项内容落实落地。对经过批准实施的规划，不能因为个别项目突破规划。二是强化违规行为的查纠。要从完善领导干部、管理队伍、编制单位和市场主体的惩戒机制入手，严格规划编制各环节的督查问责，有效防范违规行为发生。三是强化社会监督。国土空间规划要及时向社会公开，使群众成为规划最强有力的维护者。

建设专业精干的干部队伍，强化人才支撑。各级领导干部要加强规划相关知识的学习，尽快学会弄懂国土空间规划这门学科，掌握规律，提高规划工作的能力，特别要尊重城乡发展规律、尊重自然生态环境、尊重历史文化传承、尊重群众诉求。打造一支规划专业队伍，注重引进专业技术人才，创新乡村规划师、社区规划师等工作机制，引导专业力量下沉到基层一线，为基层提供更多指导，努力提升全省规划水平。

贯彻好新发展理念   持续提升规划能力

科学构建河南高质量发展国土空间格局

尹弘   河南省人民政府省长

在全省领导干部国土空间规划研修班开班式上，省长尹弘作动员讲话并作专题辅导，强调要贯彻落实习近平总书记视察河南重要讲话精神和关于国土空间规划工作的重要指示精神，转变工作理念，提高操作能力，科学推动国土空间规划编制工作，为全省“十四五”乃至更长时期的发展提供国土空间保障。

尹弘指出，国土空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，开展国土空间规划事关新发展理念落实，事关高质量发展，事关国家治理能力现代化，要从全局高度深刻认识这项工作的重大意义，作为重要的战略性、基础性工作加快推动。

尹弘重点从国土空间规划的历史沿革、编制的基本要求、重点任务、科学方法及监督实施等5个方面作了系统阐述。他指出，与国土空间规划新要求相比，全省规划工作还存在粗放开发利用观念突出，规划“见物不见人”、统筹协调不够、实施刚性不足等问题，必须按照高质量发展要求，更新规划理念，掌握科学方法，提升规划能力。要准确把握国土空间规划的基本要求，贯彻新发展理念，覆盖全域全要素，实现“多规合一”，增强规划刚性约束，强化信息化支撑，提高规划编制的质量和水平。要落实好国土空间规划编制的重点任务，积极对接国家战略，突出保护优先、注重以人为本、体现集约节约，科学谋划区域发展空间格局，规划高品质城市空间，优化产业空间布局，打造美丽宜居乡村空间，构建山清水秀生态空间，强化河南永续发展的空间保障。要掌握编制的科学方法，合理确定规划定位和目标，加强规划的统筹协调，突出信息化技术保障，适度超前、因地制宜完善技术标准规范。要抓好国土空间规划的监督实施，健全决策机制、保障规划的科学性，完善审批制度、维护规划的权威性，健全监督机制、强化规划的刚性约束，建设专业精干的干部队伍、强化人才支撑。

高质量发展背景下的南京国土空间规划实践

叶斌  南京市规划和自然资源局局长

叶斌围绕南京市国土空间规划的编制、组织、实施以及管理，从四个方面系统介绍了南京市的先进经验和做法。一是政府统筹、高位协调。南京市委、市政府主要领导担任规划编制工作领导小组的组长，将国土空间总体规划编制工作纳入全年挂钩推进的重点工作，专题听取生态保护红线、工业用地规划等专项工作汇报。二是部门合作、市区联动。全市各部门、各区协作联动，共同参与市国土空间总体规划各阶段成果的讨论编制，统筹编制28项专项规划与10项行业发展大纲。三是专家领衔、团队协作。初步建立专家领衔制度，全过程紧密参与规划编制工作，为国土空间规划决策提供专业技术咨询，形成多家技术单位服务国土空间总体规划编制工作的庞大技术团隊。四是公众参与、开门规划。邀请老专家、企业家、大学生、国际人士、广大市民参与规划编制全过程，建立全过程公众参与机制，提升参与成效。

叶斌强调，高质量的国土空间规划是综合的、全域的，在三条红线管控的同时，要增强规划的弹性，建立全域、全要素、全过程的用地管制体系。

新时代国土空间规划理论体系

张尚武   同济大学建筑与城市规划学院副院长

张尚武深入浅出分享了国际领先的前沿研究成果，介绍了国外先进地区的具体实践，从世界各国空间治理现代化进程、国土空间规划新的体系构建的核心逻辑、标准建设国土空间规划的“脊梁”、新的技术革命如何有效嵌入规划工作等方面详细讲解了新时代国土空间规划的理论体系、规划编制体系、技术方法等，对提高国土空间规划编制水平具有很强的指导意义。

张尚武认为，国土空间规划体系的架构是国家治理体系的重要组成部分，是一个国家现代化进程中的一个重要里程碑。他强调，国土空间规划的核心任务是要把国土空间开发格局设计好，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

张尚武系统阐述了国土空间规划编制的六大逻辑观，即生命逻辑、蔓延逻辑、永续逻辑、思维逻辑、腰部逻辑、规划闭环递升逻辑。

雄安新区规划管理的实践和创新

张玉鑫   雄安新区管委会原副主任

张玉鑫围绕雄安新区规划编制工作整体情况，详细介绍了雄安新区规划编制的先进理念、操作方法和工作机制。

张玉鑫指出，雄安新区的规划编制按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的总要求，遵从生态优先、绿色发展理念，坚持“先基础、后功能，先地下、后地上，先环境、后开发”，高起点规划、高标准建设、高质量发展，努力创造新时代高质量发展的标杆，突出体现了规划的科学性、引领性。

张玉鑫强调，雄安新区尊重城市发展的规律，考虑城市的发展全要素、大格局、小空间，坚持科学规划，探索建立专家遴选、方案评选、评审决策的工作程序，形成专家领先、政府组织、多方参与、科学决策的规划编制工作机制;坚持“多规合一”，建立各类规划编制统筹和协调联动机制，控制性详细规划、修建性详细规划及相关专项规划应符合国土空间总体规划;坚持创新思维，推进地下空间统筹开发利用，健全规划、用地、建设、产权、使用、管理等相关制度，建立健全雄安新区城市规划设计建设管理标准体系，推进基础设施、城市建筑等领域标准化。

构筑生命安全防线  建设安全韧性城市

翟国方   南京大学建筑城市规划学院教授

翟国方以历史上因城市自然灾害而毁灭的中外城市为例，从灾害风险的基本概念着手，重点讲述我国灾害应对方式转型、灾害的时空特征以及灾害的规划应对等问题，具体包括新世纪以来我国城市防灾事业发展的现状与差距、灾害应对转型、韧性城市规划研究、城市灾害韧性评估方法、作为全社会参与的城市综合防灾特征以及防灾减灾对策体系等。

翟国方还介绍了日本韧性城市建设的国际经验。他指出，日本在韧性城市规划建设方面一直走在国际的前列， 2013年，日本专门出台《国土强韧化基本计划》，巩固防灾措施，至今年4月为止，日本所有的县（相当于中国的省），全部编制完成了《国土强韧化基本计划》，现在已由上而下逐级稳固推进。

翟国方提出，风险评估的韧性评估是国土空间规划的基础性、前置性工作，各地要重视国土空间规划的战略引领和刚性管控作用，建立健全国土空间水灾风险治理规划体系，构筑生命安全防线， 建设安全韧性城市。

乡村建设：从空间到治理

段德罡   西安建筑科技大学建筑学院副院长

段徳罡分析了近年来乡村振兴的发展，通过对比乡村发展的前世今生，指出乡村发展中“三不合”问题——与天地不合、与传统不合、与人不合，并针对此问题讲述了“三合实验”的成果。

段徳罡认为，在全域乡村规划层面，要通过对村庄的分级分类研究，建构“分级管控、分类实施”的乡村发展与建设模式;在村庄层面，通过“一村七图”、“村庄规划项目化”提高规划实施的针对性与操作性。在项目设计阶段，致力于通过精细设计，推动乡村建设的现代性、科学性，并大力推广建设废料在乡村建设中的再利用，倡导通过节俭营村、以俭养德来传承乡村传统。在建设实施阶段，通过与工人师傅的深度交流与引导，培育乡村建设中的“工匠精神”。在乡村空间环境建设的同时，择机推动乡村的乡风文明建设，发动村民参与构建乡村治理体系，并结合村庄特色展开产业运营实践。

段徳罡表示，做好村庄规划工作要敢于直面矛盾，以人为本，因层施策，始终坚持推动乡村现代化目标，打好乡村振兴的组合拳。

土地资源节约集约利用

严金明   中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长

严金明从土地资源节约集约利用的背景、评价的方法、措施和案例以及辩证思维等四个方面进行了讲解。

严金明指出，随着城镇化发展的加速推进，土地资源利用面临疫情时代的冲击、耕地保护和生态保护的冲突、人口变化下土地利用结构周期性失衡、产业结构调整下产业用地不确定、气候变化下土地资源利用应对不及时等方面的风险。为此，要加强“韧性城乡”建设，提升危机应对处置能力，注重规划留白，留足应急管理的“弹性空间”。

严金明提出，要推进土地资源的“六量”统筹利用，即保证底量，土地资源中保障社会、经济和生态安全的基本底数;依托流量，明确土地利用过程中产生的合理成本和不合理行为，实现土地资源合理利用;摸清存量，测算土地资源存量，构成土地资源资产的基础内容;明确变量，通过调查、变更登记、动态监测等制度，监测变化;引入差量，突出区域差异导致的价值测算标准差异，提升土地资源价值量测度的科学性;划定质量，通过核算和监测，测算土地资源具体价值量。

新时期城市风貌特色的营建策略

张杰   清华大学建筑学院博士生导师

张杰结合国内大量案例，从城市特色风貌的特点、城市特色风貌分区和分级控制管理、特色资源的结构化策略、有机的生长与更新等方面，详细阐述了新时期城市风貌特色的营建策略。

张杰认为，城市特色风貌是城市物质形态特征、社会文化和经济特征的综合集中体现和积极反映，是长期积淀而成，动态发展的。目前，我国城市普遍面临的城市风貌特色塑造问题主要有几个方面：一是自然、历史和生活的脱节。经常看到这样的情景，一个城市要开辟新区，原来地面有自然、有历史积淀的东西，基本上是以格式化的方式来做。很多山体人工开采，破坏了植被和生态。二是一个城市长期形成一种状态，可能被很多突兀的楼房打破。三是很多传统的，非常有特点大片的街区，被不同时代的新的建筑侵蚀，成了支离破碎的片断。

张杰提出，新时期城市风貌塑造应坚持以下几个原则：第一，保护既有的特色与遗产，如历史文化遗产、传统风貌、文化景观、自然环境等。第二，对城市特色风貌进行分区和分级控制管理，为以后的管理、建设、发展提供必要的条件和基础。第三，特色资源的结构化策略。第四，有机的生长与更新。第五，场所的营造。

浙江省小城镇环境综合整治和美丽城镇建设

余建忠   浙江省城乡规划设计研究院副院长

余建忠围绕小城镇如何实现特色化发展这一主题，介绍了浙江省小城镇环境综合整治的经验和做法，探讨了美丽城镇建设的总体要求与发展趋势。

余建忠指出，浙江从完善指标体系、工作体系、政策体系、评价体系入手，破解了地从哪里来、钱从哪里来、规划怎么编、特色怎么打造、项目怎么落地等难题，补齐了环境短板，提升了城镇功能，彰显了人文特色，小城镇环境综合整治取得显著成效。

余建忠强调，美丽城镇并不只是小城镇环境综合整治的升级版，更是小城镇高质量发展的现代版，是新时代浙江省城镇工作的总抓手。其根本任务是做好服务城市、带动乡村两篇文章，构建工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型城乡关系，从而实现城镇村三级联动发展、一二三产业深度融合、政府社会群众三方共建共治共享，达到“功能便民环境美、共享乐民生活美、兴业富民产业美、魅力亲民人文美、善治为民治理美”的“五美”城镇。

国土空间规划与高质量发展

李晓江   中国城乡设计研究院原院长

李晓江从国土空间规划与高质量发展的角度，对国土空间规划和高质量发展进行了全面阐述。

李晓江强调，当前国土空间规划体系建构过程中，需要特别重视、反思和回应过去改革开放四十年涉及空间治理制度上的三个問题：一是对土地财政与房地产的过度依赖。二是开发区体制与碎片化的城市空间发展模式。三是城市型政府治理区域与层级化资源配置。上述制度设计方面的问题不改变，就难以从根源上推动空间治理体系的现代化。

李晓江提出，编制国土空间规划时，要充分认识地域资源禀赋差异和发展阶段差异，顺应地方发展规律，科学理性制定国土空间发展策略，合理配置国土空间资源要素。在双评价的基础上，应该推进城乡发展质量评估和国土空间资源绩效评估。以“三调”为基础，摸清各类空间要素家底，建立国土空间基础信息平台，实现各类空间管控要素精准落地。政府各部门充分协调，充分利用不同领域专家的智慧知识，运用大数据等新技术，改进规划方法，提高规划编制水平。