新时代下财政监督体系构建研究

滕明明 李东杰

[摘    要] 新时代的全面发展对财政监督提出了更高的要求，新常态、国家治理的现代化理念、新预算法和大数据等对财政监督工作产生了一定的影响。C市现有的财政监督体系还存在一系列的问题，通过剖析这些问题并结合新时代的要求，本文提出构建C市市级财政监督体系的思路和对策。

[关键词] 财政;监督;体系构建

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 055

[中图分类号] F810.2   [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）21- 0124- 05

0      引    言

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代意味着我国进入决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代;意味著全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。意味着新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这反映了我国社会发展的巨大进步，反映了发展的阶段性要求，经济建设仍是中心工作，但在新时代更要注重抓全面发展。全面发展对财政监督提出了更高的要求，作为财政重要职能之一，如何适应新时代的要求，是亟待研讨的课题。

1     新时代对财政监督的影响

新时代的发展对财政监督的要求和影响是全方位的，主要有以下四个方面。

1.1   新常态对财政监督的影响

2014年中央经济工作会议作出了新常态的战略判断，标志着新常态经济学的基本形成。经济新常态强调的是“调结构稳增长”的经济，而不是总量经济;着眼于经济结构的对称态及在对称态基础上的可持续发展，而不仅仅是GDP、人均GDP增长与经济规模最大化。经济新常态就是用增长促发展，用发展促增长，是党中央、国务院关于经济发展周期的重大战略研判。就C市来看，新的经济增长动力点虽然逐渐形成，但还未巩固，原有传统优势产业竞争力下滑，财政工作必须保证财力稳定增长，保证经济发展风险可控。在新常态下，地方财政监督面临新的形势和要求，需要有效整合监督资源，打造一支专职专业的监督队伍，力促“大监督”机制的形成。财政监督在新常态下面临着一些困难和问题，一是在定位上，财政监督地位有待提升，缺少的高位优势会使得监督效能与现实要求不相匹配。二是在监督措施上，依然较依赖传统的检查手段，缺乏信息化技术的支持，即便建立了信息系统，监督功能亦不够完备。三是在人员队伍上，缺乏专业化、年轻化的高素质监督队伍，普遍依赖于经验，对新的财会知识如管理会计前沿领域更新不够及时。四是在监督成果运用上，无论是反馈整改，还是与社会监督等其他监督体系联通方面做得还不够，更多的时候是在走一个形式，仍然存在较大的提升空间。

1.2   国家治理理念对财政监督的影响

党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，现代财政制度是保证国家治理体系和治理能力现代化的重要工具和手段。因此财政监督的重要内容今后应以加强对权力主体履职责任的监督来促进国家治理能力与治理体系现代化的实现，要达到这个目标，需要构建符合国家治理现代化、财政改革要求的新型财政监督机制。具体来说，财政监督一是必须监督范围全面，即要涵盖全部财政收支活动，对此需要系统性设计财政监督机制，实现全方位不遗漏的监督体系。二是此监督机制须充分体现社会公众的受托责任。现代国家治理理论内涵表明，财政体现了社会公众作为纳税人（委托人），政府财政活动是其最终受托人。依据委托代理理论，受托人（政府、代理人）和委托人之间，因为信息不对称，很容易导致受托人出现道德风险和逆向选择，从而导致损害委托人社会公众的利益，因此必须由委托人加强对代理人的监督。财政资金由于其运行特点更容易形成多重委托代理关系，更容易发生上述的两种风险，这就使财政监督机制的设计必须强调各权力主体的受托责任意识和突出受托责任的落实，必须明确的划分各权力主体的边界和职责，构建一个多主体共同参与的全过程全方位监督体系。三是必须建立可靠高效的监督工具。随着时代发展和技术进步，必须及时更新观念和监督管理工具，充分运用信息化手段和工具，同时应借鉴管理会计前沿中的业财融合、财务转型等理论成果指导财政监督机制的建设。

1.3   新预算法对财政监督的影响

新《预算法》第八十八条指出：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”与修订前比，拓展了财政监督职能，延伸到了预算编制化解，监督的范围既包括事中，也延展到了事前。这也说明了财政监督除了要维护财经法纪，还必须通过绩效评价关注财政监督的执行情况，将绩效评价结果运用到下一年度的预算编制中。显然，新预算法使财政监督嵌入预算的编制、执行、执行结果绩效评价各个环节，大大提升了财政监督的覆盖面。

新预算法第三十二条规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要进行编制。”此外第三十六条、第五十五条等也对财政监督的内涵进行了深化，指明了财政监督今后应确保预算单位和财政收入部门需紧密结合宏观经济运行情况，不仅考虑下一年度还要考虑未来三年或更长周期的预算平衡，避免机械追求年度收支平衡，避免受政绩驱动等因素影响透支地方资源获取财政收入的短视行为。因此，今后财政监督工作应在新预算法规定的新空间下，深化监督内涵，拓展延伸至跨年度预算收支平衡、民生重点领域支出等领域，形成新时代财政监督新格局。

1.4   大数据对财政监督的影响

党的十八届五中全会提出的实施国家大数据战略表明我国已经进入大数据时代，大数据背景下政府管理也要向信息型政府转型，用大数据的理念和工具处理和解决问题。习近平总书记对大数据战略问题做了专门的指示，他指出要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。大数据战略的推进对财政监督工作的转型也提出了更高的要求和契机。可以充分运用大数据建立全过程、全关联、全人员的“三全”监督机制。全过程是指建立事前监督防控、事中监督控制、事后检查绩效体系，通过大数据实时掌控资金运行周期全过程，对其规范性、合法性、及时性等进行常态化监控，对事后检查绩效发现的问题及时解决并嵌入下年度及中期规划的预算编制。全关联是指横向和纵向两方面，横向是以大数据为依托，以预算管理为核心，国库支付为主线，涵盖指标管理、支付管理、绩效评价等各方面，并与税务、人民银行国库、发改、统计等各有关部门关联，加强数据交换采集，深度融合，将财政监督与人大、审计、社会中介监督、新闻舆论等社会监督联系起来，防止多头检查、重复检查、避免监督盲区的产生，使监督效率进一步提高。纵向是指中央、省、市、县、镇街等各层级联通共享机制，以纸质文档、视频、图片等非结构化数据采集为突破口，使异地检查监督成为可能。

2      C市目前市级财政监督体系

2.1   现行财政监督框架

C市市级现行财政监督框架主要由监督检查科、监察室、财务总监办，国库支付中心几个部门的相关职能构成。其中，监督检查科主要职责是根据财经法规，对财政局内部的业务活动和财政资金使用单位进行监督检查;监察室主要职责是纪委的派驻机构，对财政局的党风廉政、内部控制等进行监督管理;财务总监办的职责是对市级财政性投资达500万元以上且经研究确定的重点项目派驻财务总监进行监督管理;国库支付中心职责是按照预算安排和预算指标的下达按照国库集中支付制度拨付财政资金到相应的用户。以上部门，监察室是对财政内部的监督，财务总监办公室主要是对外财政资金拨付到财政预算单位的监督，国库支付中心和监督检查科则是既对财政局内部进行监督也对财政资金使用的情况（资金拨付预算单位后）进行对外监督。

2.2   基于大数据的监督管理系统建设情况

随着财税体制改革的深入，建立完整的财政监督机制越来越重要。为此，C市着重开发财政监督管理系统，初步实现对财政资金的事前、事中、事后实时监督。一是事前预警。财政监督管理系统建立了零余额账户向实有资金账户划拨资金的控制和监督机制，通过设定监控规则，资金数据在平台运行过程中出现偏差，财政监督管理系统将会以红、橙、黄三色预警通过短信、消息等方式通知相关负责人，实现财政资金运行开始之前对其进行监控。二是事中监控拦截。对要求执行人员按标准化程序进行操作的业务，通过设置相关财政业务基础信息、定义监控规则，使财政监督管理系统依据监控规则对各单位资金支出状况进行监控，当财政资金违反监控规则运作时自动拦截，严防大额提现、超标提现、挪用住房公积金和基建专款等违规行为。三是事后跟踪分析。基于事前预警与事中监控的结果，结合预算执行的目标或期望值，对动态监管的结果进行跟踪和分析，最终对整个动态监管的过程和结果形成报告，作为下一步的财政监管规则调整的依据，如图1、图2所示。

3      C市市级财政监督体系存在的问题

3.1   领导职能的集中程度和管理层级的高度不够

从上述内容可见C市市级现有财政监督架构暂时还没有一个统一的领导协调机构，容易导致数个监督部门各自为政，不容易就监督进行组织协调，不容易将监督检查结果充分运用和上闻下达;容易交叉重复有关职能，例如财务总监在开展工作时，对于监管单位的预算安排情况，尤其是预算追加追减情况往往滞后于有关支出科室，影响了对监管项目情况的掌控。财政监督在整个财政体系中的层级还不够高，监督的话语权不够，很容易导致“重支出，轻监督”“重执行，轻检查”“重检查，轻整改”的现象出现。

3.2   存在利益条块分割和职能叠加重复

监督的主体关系目前还没有理顺，除了财政外部的监督主体，如审计、人大等主体，就是财政内部不同部门形成的监督主体也既存在着检查监督的空白和盲点，存在着重复检查和交叉检查，例如廉政风险防控平台与国库支付监控模块实质上有许多重叠之处，只是为了不同监督主体而予以分别设置;而且监督检查的信息未能共享，各个部门的监督检查计划互不衔接，检查结果未能互通有无;因此各个部门的监督主体没有形成合力，各自为政，既加大了行政资源的浪费，不利于管理成本的降低，也不利于提高整体监督管理效率。

3.3   人員素质和监督管理水平有待提高

近几年来C市市级财政监督队伍建设有些停滞，主要表现在专职人员的配置没有随着监督业务的增加而增长，人力资源储备缺乏;在某些监督岗位上的人员业务能力有待提高，因而需要占用其他部门的人员重复开展工作，造成了职能的重叠交叉;随着财税体制改革的不断深化，财政管理和监督的相关法律体系和环境已经发生了很大的变化，改革的步伐越来越快，新的法规和财务制度对财政管理和监督管理的规定越来越专业化、精细化，财政监督的方式方法和手段措施愈加现代化、系统化、信息化，由此必然对财政监督管理人员的素质提出了更高的要求。随着国家大数据战略的实施，财政监督需要依靠强大的信息系统平台，共享财、税、银等数据信息。因此财政监督需要既懂业务又懂技术，既懂财政又懂法律，既能检查又能总结，既有政治眼光又有管理水平的高素质人才。这些都是今后财政监督队伍建设的努力方向。

3.4   信息平臺建设与业务融合程度尚待加强

从上述监督管理系统建设情况可以看到，尽管建立了以国库集中支付为监督核心的财政监督系统，但对财政业务而言显然尚有许多监督的空白。而且重复监督、交叉重叠现象也明显存在，例如廉政风险平台的功能与国库支付预警功能多有重复，而两者又分属三个不同的职能部门，不利于监督效率的提高。现有财政监督系统在嵌入预算、嵌入绩效评价、与税务、审计、人大、银行等外部监督体系的联系等都存在空缺，造成监督数据信息不能共享和监督资源浪费，这些有待进一步完善改进。

4      新时代构建C市市级财政监督体系的思路与对策

4.1   以国家治理能力现代化理念为指导，整合监督职能，构建大财政监督体系

国家治理体系和治理能力现代化要求建立与之相匹配的财政制度，而财政监督则是其重要的内容之一。其有效实施才能保证财政各项改革的落实。要全面发挥财政监督的效能，很重要的一点是财政监督主体的权责划分要明晰;国家治理现代化的一个重要特征是协调性，需要将社会各项制度整合成一个有机的整体，协同配合，提高运行效率，目前就广义的财政监督主体，如人大、财政、审计、税务等，都存在一定程度的权责界限不明确，各个部门对财政资金都有一定程度的监督权利，但又明确规定由哪个主体承担某环节具体监督职能，并承担相应责任。就财政内部的监督主体而言，也会存在一项资金受到多头监督而另一资金则缺乏监管的现象;监督主体的权责划分不明晰还会造成资源的浪费。针对上述情况，就财政内部而言特别需要整合各监督职能部门，形成大监督的管理体系，具体可在前述第一点做好顶层设计，形成监督管理领导机构的基础上，通过信息系统平台的建设，将财政各监督职能部门的藩篱撤除，信息交换管道打通，构成一个整体的信息体系，将有效避免上述弊端。具体可参见图3。

由图3可见，整合后无论是财政对内监督，对外监督还是财政外部监督都能互相协调，信息互通，减少了监管盲区，提升了监督水平。

4.2   以《预算法》等法律法规为依托，加强领导力，提升财政监督的层级水平

新《预算法》赋予了财政监督事前监督的定位，财政监督的功能得到实质性扩展，组成人大外部监督与政府内部监督的合力。扩展后的监督空间不仅有预算执行，更前移至到预算编制。充分要求财政监督要依法作为，嵌入到预算编制中去，从源头上保证预算编制的合法性和科学性。以新《预算法》视角而言，预算的调整是财政监督关注的重点，其中第六十七条经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，应当进行预算调整，就原预算法进行了修改。新增了第六十八条：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。从法律上更加利于预算的整体掌控，强化了对预算调整的合法性、严肃性的监督。

在监督领导上，可以借鉴兄弟地区循环监督机制和财政监督联席会议的做法，由单位一把手挂帅，负责领导财政监督工作，会同人大、税务、审计、纪委、监察等部门形成内外联动的机制，注重组织领导，提升监督层次。既能有效消除财政监督运行中各部门不必要的重复工作和职能交叉情况，又能为有效运用监督检查成果，整合财政内部和外部的监督力量，提升监督水平做好顶层设计。

4.3   提升人员素质和管理水平，适应新常态的财政监督环境

要构建符合国家治理现代化和大数据战略要求的财政监督体系，其相关工作人员必须同时较好地掌握财政知识、管理会计知识、互联网知识等。尤其是现在“互联网+”带来的财政业务与互联网的愈发深度融合，财政改革的不断深入与管理软件的不断升级，相关工作人员需要随时更新自己的财政专业知识，随时更新技能来操作升级后的财政管理系统软件。新时代的财政监督要大力提升人员素质和管理水平，做到财政、会计专业知识和互联网计算机技术并重。在培养和用人理念上，应转变传统老式观念，借鉴发达国家对财政监督人员的高要求和高标准。在选人和用人上要注重吸收综合素质高、经验丰富的人员补充监督队伍;同时应加强对已有人员队伍的培训，注重更新财政改革、管理会计、法律和互联网等知识领域，全面提升人员队伍的专业素养。

4.4   以大数据和业财融合的理念加强信息化建设

国家大数据战略的实施为财政监督的信息化水平提升营造了良好的大环境。目前的C市市级财政监督系统显然还远未全面，除了前述的领导层设计、监督主体权责划分不明晰外，与业务的未能紧密结合亦是一个重要原因。监督系统在设计时就未能充分体现财政业务的监督管理需求，这与提出需求的人员对具体业务的钻研不够深入有直接关系。因此，需要借鉴管理会计中业财融合的思想来指导信息系统的开发设计，才能更有的放矢，找到业务执行过程和内部控制流程的监控薄弱环节，作为财政监督信息系统监控的主攻方向。另一方面，信息系统是实现前述财政大监督、形成内部与外部监督信息联动的物质技术基础，是有效实现监督效能提升的利器，是未来C市市级财政监督重点构建和完善的领域。

主要参考文献

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