开放与整合：乡村振兴战略下“治理有效”的实现路径

李婷

摘   要：自党的十九大提出“乡村振兴”战略，乡村治理开始了新阶段的探索与创新。从开放与整合的角度出发，基层政府在实现治理现代化的过程中扮演着双重角色，既是乡村振兴战略的执行者，也是农村社会的管理者。要实现农村社会的有效治理，基层政府需要在顶层设计的自上而下和具体落实的自下而上的“双轨治理”中转变为服务型政府，在整体推进美丽乡村开放与特色发展之路上，回应民众的利益诉求，将良法善治落到实处，引导多元主体参与农村社会治理。

关键词：开放与整合;乡村振兴;治理有效

中图分类号：D422         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.017

文章编号：1009-6922（2020）06-89-07

在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，提升乡村治理现代化水平成为关键一环。现代化的诉求具有开放性的追求，在整体性推进现代化这一过程中又具有稳定性的要求。时代的发展带来不同阶段的目标任务，党的十九大报告顺应时势，提出了实施乡村振兴战略。乡村治理的首要任务是推动“产业兴旺”，提升农业农村的经济实力，而“治理有效”就需要在提升乡村经济实力的基础上，使得政府的治理理念、治理模式、治理机制有所变革，从而提升政府的治理能力。在整体性治理理论中，以开放与整合的角度来看待乡村振兴战略的实施，推动农村社会加速发展，构建起更具开放性和整合性的政府是必然要经历的过程。

一、乡村“治理有效”的实现：基层政府的双重角色及其意蕴

加强乡村社会建设和社会治理是一项重大而艰巨的任务，“治理有效”是关键，是农民生活幸福感、参与感的不断提升的信号与标志。其中，政府的角色定位和职能优化对于实现乡村治理有效、全面推进国家建设和治理现代化至关重要。

（一）“治理有效”中的政府角色与职能

乡镇政府作为中国基层治理的权力主体，对上（中央、省）而言，是执行者角色;对下（村）而言，是管理者角色。在中央和地方政府关系的处理上，正如费孝通所说的是“双轨政治”。所谓的“双轨”是指自上而下的中央集权体制的轨道和自下而上的基层组织自治轨道，体现的是国家与社会的二元结构。其中基层政府的角色定位是双重的，扮演着承担上级政策的执行者角色和实施本地区社会治理的管理者角色（见表1）。当基层政府拥有双重角色，意味着其承担的职能也是多重的：要落实自上而下的乡村振兴的目标指引、政策导向，作为实现这一确定性目标和公共政策的执行人，需要对上级政府负责，承担着上级政策的执行职能;并且在自下而上的落实机制上，从实际利益获得者的需求出发，作为回应村民需要的管理者，维护好村民的实际利益，承担辖区内的治理、协调职能。

1.有效行政：中央与地方政府间的良性互动。乡村振兴需要挖掘乡村发展的动力源，基层政府的作用极为关键，需要讲求“效率”逻辑。基层政府作为中央政府与乡村的连接者，发挥着对上承接且执行中央政府的宏观政策的作用，将各类政策、会议精神落实到位。相对于民主管理来讲，治理有效更加强调治理体制与结构的改革、完善和效率，是一种质的提升[1]。在权力场域内，上级是否自上而下地精准供给制度、政策，基层政府是否自下而上踏实推進、反馈、调适政策，都会影响到农村共建共享机制的顺利实现。落实乡村振兴战略需要基层政府在明确上级政府的指导精神的基础上不断推出具体的举措。强调治理的科学性以促进效率提升，要求在乡村治理现代化的进程中创新乡村社会治理方式。一是在遵循中央的治理道路和政策指引下，更要求治理效率的提升，积极落实好各项投资建设的项目。要紧紧抓住乡村社会治理机制建设，提升行政效率和效能。在2018年1月2日颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”[2]基层政府在推进工作时，难免会遇到诸多矛盾和难题，需要充分调动农业农村社会各界的积极性，同时也需要推动法治化进程，提升自治水平和德治能力。二是乡村治理新体系的建立需要立足于农村实际，使中央的政策指引与地方创新治理之间形成良性互动。不能仅限于政策思想的传达上，更要落实各项社会治理事务和事关经济发展的项目建设、产业发展等等。

2.服务型政府：优化职能与强化协同治理。“治理有效”凸显善治理念，体现出基层政府的“治理”逻辑。从民众的切实需求入手，提供高质量的公共服务，强化基层群众的主动参与，收获更多的治理建议，集众人之智统筹解决民众之想。新时代涌现出新问题，政府在施政过程中需要转变角色和理念：不再是划桨人，而是掌舵人，政府在其中是一种“元治理”角色，优化职能成为关键。服务型政府需要坚持德治、自治、法治三者的综合治理方式，治理有效所体现出来的是多主体共同参与治理，并不仅仅依靠政府。其中自治是核心，法治是保障，德治是基础，三者组合在一起才能够实现善治[3]。此时的政府职能由管理转向治理，意味着基层政府除了作为国家科层体制中的一级和上级政府的代理者，需要积极落实各类举措以完成上级政府给定的任务[4]之外，还需要从更高层次追求良好的治理效果，充分调动社会力量和集体力量，共同建设美丽乡村。这是一种“开放”的态度，不仅体现在参与建设的主体多元化发展，而且是治理理念的创新、开放和借鉴。尤其是在面临着城乡二元融合、乡村发展速度迟缓等问题时，当乡村自身发展能力已无法及时、有效处理这些问题时，引入多元主体协作参与治理就显得格外重要和有效。如引入企业参与乡村建设、设立乡贤会以有效维护乡村社会的安定团结等，促进了乡村治理体系的进一步完善。农村建设不仅强调经济建设，更要立足于村庄建设的全方位、多角度，提升广大村民的幸福感和获得感，实现政府“有所为、有所不为”。

（二）开放与整合：“治理有效”的双重意蕴

从“治理有效”的方针来看，基层政府推动乡村治理变革时不仅需要发挥好执行者和管理者双重角色所赋予的职能，遵循双重逻辑——“效率”逻辑和“治理”逻辑，更在为实现乡村振兴战略过程中体现着开放与整合这一方式和意蕴。实现“治理有效”这一双重意蕴体现在：乡村治理体系应是开放的、整合的。开放的政府，意味着政府主体参与的多元化和主体参与平等性得到保障;而政府采取整合的方式则意味着整体性治理的推进，不仅仅关注外在的、可见的硬件资源的整合，更多的是关注到内在和潜在资源的开发和利用，让广大村民拥有更多的可利用的资源，为村民创业增收带来新的动力源。

一方面，自上而下，从顶层设计开始。政府立足于农村现实问题，围绕农村发展的重点难点展开规划设计。政府的政策应当是适应当前农村形势和变化的，是符合乡村发展规律和文化背景的。政府着力推动当前的乡村发展体制机制的创新改革，为实现治理有效，基层政府提升处理事务的效率，做好招商引资工作，拉动各方投资建设好乡村产业基地，确保农民有创收增收的机会。同时把农村的可持续发展纳入规划和考核范畴，维护好生态文明，注重绿色协同发展。值得注意的是村庄的繁荣和发展需要回归自身拥有的资源，建设好长久发展的产业机制，对各类资源进行开发和利用，并且要与周边地区进行区位优势的分析与比较，找准优势，避免同质化竞争。

另一方面，自下而上，从基层协同的现状入手。加强民众与社会的相互协作，调动村民建设的热情，提升自治的参与度。聆听群众的意见和需求，营造良好的社会治理氛围，在村庄区域内构建起一种共同体意识，使得政府以开放与整合的思维方式进行的一切实际行动真正得到人们的内心认同。在双重逻辑的要求下，政府工作重点放在协调、激发这两项技能上。农村问题的解决需要整体性推进，系统解决经济、政治参与、文化发展等各方面与村民息息相关的问题，维护好村民利益。协调各类资源项目的推进，推动实施各类适宜当地发展的产业项目，带动产业链的生成与发展，同时也激发乡村发展的后发优势和村民干事创业的积极性。

二、村级“治理有效”的实然运行——以D村为例

江苏省D村地处兴化市西北部，位于苏中里下河腹地，毗邻世界“四大花海”之一的“千垛菜花风景区”生态湿地保护区域，具有得天独厚的地域与资源优势，生态布局独特。2017年6月，江苏省委省政府启动全省特色田园乡村建设工作，并由江苏省住建厅牵头主抓。兴化市缸顾乡D村被列入江苏省特色田园乡村先行试点和国家级田园综合体项目。至2018年底，该村已展现出特色田园乡村的“雏形”。D村与作为社会资本参与进来的万科集团合作，走上了“政府+社会资本+村集体”的合作模式，积极促进城乡互补、城乡互融，以产业带动村民致富，致力于走出一条社会资本参与特色田园乡村建设的可持续之路。

（一）D村推进乡村“治理有效”的实践经验

1.执行开放政策：引进社会资本，构建村庄多主体的营建模式。江苏在“强富美高”新江苏的目标指引下，出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的实施意见》，以特色小镇建设推进乡村治理现代化变革，促进产业升级与创新，实现村民创收增收，以期进一步释放城乡融合发展和内需增长新空间，促进高质量发展。

开放状态下的D村所拥有的最大亮点之一就是采取市场主体主导的营建模式，引入社会资本助力乡村振兴与建设，创新了发展方式，积极探索“政府平台+社会资本+村集体”三方营建的“东罗模式”（见图1），由南京万科邊设计边建设，后期主导运营。南京万科已在兴化注册成立万兴公司，负责该村特色田园乡村的运营和产业发展;D村占有一定股份参加分红（以集体土地作股，如闲置土地使用权和房屋）;市级融资平台文旅公司代表政府入股，其股本金初步确定为4500多万元，占总股本的42%，并从2019年起采取预付方式，先保证D村村集体能够受益，促使村民能够获得更多的资产性收益、劳动性收益和分红。市级融资平台（兴华市文化旅游公司）同时引入“农家乐+品牌管理与运营”内置式民宿发展理念，建立“云垛民宿”，让村民既可得到房租收益，又可参与民宿服务，实现稳定增收。

D村借助万科集团丰富的资源平台，立足于现有条件，推进农业供给侧结构性改革，培育新的产业增长极，找准自身优势推进“治理有效”。D村不断致力于休闲农业观光旅游的发展，比如特色民宿、民俗美食、农业观光、互动体验等项目发展成为关注的重点。立足于本村的特色农业“千垛果园”发展旅游采摘，打造特色品牌“八十八仓”;借助企业的专业人员与策划营销能力，不断加强品牌营销来提升产品附加值，形成兴化大米、龙香芋、大麦青汁、兴化大闸蟹等一批具有兴化特色的农业地理标志品牌;利用“生态+”“互联网+”等模式构建“接二连三”的绿色农业全产业链，“线上+线下”促进兴化大闸蟹、桂花酒品牌营销;打造菜籽油、脱水蔬菜等特色加工业，通过订单式包销生产、村集体合作社入股和村民就业创业等多种方式促进农民增收致富，吸引更多资源、技术等要素回流，提升自身“造血”功能，真正实现全面振兴。

2.整合推进社会治理，焕发村庄“新”生机。“整合”意味着资源得到有效利用，不仅是有形的物质资源，也包括人们无形的情感支持。乡村治理强调“自治、法治、德治”相结合，意味着乡村现代化治理有效的实现，需要统筹各种乡村发展力量，调动人们的主动参与性，在各项事业发展的过程中都能实现有效参与。兴化市政府在推进江苏省特色田园乡村建设工作时，D村抓住机遇，立足于自身发展优势，整体性推进村务治理，强化旅游产业发展，为美丽乡村建设积累了一定的经验。以整体性的思维看待农村发展，站在更高的角度去思考与规划D村建设蓝图。在社会治理方面强调“自治、法治、德治”三治相结合，以调动村民们的积极性，让人们了解“穷则思变，变则通，通则达”，理解政府推动特色小镇建设的决心和信心。公共治理的主体多元化，意义在于调动大家在政治参与上的积极性。在乡土社会中，费孝通的“差序格局”值得我们思考。在中国乡村的现代化治理中一定要立足于本地发展的实际来调整社会治理力度，保障民众意见能得到公正表达，大家有话可说、有会可开、有问题可争论，而非是一言堂，或对村内事务毫不关心。

政府作为主导力量对村内资源进行整合，不仅是土地资源的集约化管理，更要注重环境资源的保护和开放。D村采取整合式的治理模式，切实改善农村社会生活。在改造之前，该村的民居房前屋后乱堆乱放的现象较为突出，村庄基础设施普遍不足。因此，在特色田园乡村试点建设时，首先做的就是空间整理工作，拆除破败房屋、猪圈鸡舍，对水面、破面、路面、立面和院子等“五面”进行集中整治;加强村庄内的基础设施配套建设，完善道路交通、疏清河道、配建停车场、污水处理设施、公厕等基础设施工程。积极引入投资办厂的资金和技术，让各方的社会资本入驻，营造良好的村庄宜居、旅游环境。政府助力环境发展所需的资金和技术支持，也是推动D村城乡融合发展的有力举措。在农村环境治理方面，县乡两级政府更是优化自身的环境保护职责，加强环境监管能力建设，采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。强化环境监管，采取政府购买服务等多种扶持措施，投入350万元对村庄河道进行全面疏浚，建成景观河道、滨水景观;进行居民污水排放管线铺设、新型化粪池建设和提升公厕品质;完善农作物秸秆综合利用制度，健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络，试点垃圾分类，公厕保洁、垃圾清理采取公开招标等方式，进一步完善长效管护机制，做到了水陆环境包保到人。

3.综合性推进党建、乡风建设工作，丰富村民文化生活。推动建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强党对乡村文化建设的领导，增强乡村文化治理能力。从整体视角，整合优化乡村治理层级、空间和权力结构，优化治理机制、治理资源和治理过程，协调好各方利益、协同各方治理主体。为促进乡村各方面的协调发展，D村统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等多方面，成为千垛镇的先行表率村，各项工作都走在全镇前列，曾获得中国“最美村镇”等多项荣誉。在尽力保持水乡农村“本色”的同时，积极促进人们享有发展成果、提升乡村生活的质量和水平。政府铺设了覆盖全村的燃气、污水管网等基础工程，优化公共基础设施，为人们享有现代化的生活助力;万科集团负责修缮村史馆、村民服务中心、文化大会堂、村民食堂等公共设施，新建滨水民宿等配套设施，建设了公共活动、娱乐场所;由政府推动成立了以乡村能人为首的乡贤理事会，及时召开座谈会商讨相关事宜，营造积极向上的文化氛围，利于人们开放、合作参与的理念达成。在整合推进乡风建设过程中，D村体现出一定的文化特色追求，多形式传承特色文化活动、表演文化节目，陆续举办了“民俗节”“菜花节” “燃情东罗”啤酒节、农民丰收节等节庆活动。

（二）当前D村在乡村治理过程中面临的问题

特色田园乡村项目在D村自启动时起，就面临着较多的问题，特别是资源不足以支持长久、持续性发展的可能。

1.规划用地的约束使得试点建设受到一定程度的制约。该村拥有里下河地区高台垛田的独特地貌，村内及周围的村庄建筑高度集聚，提升公共活动空间存在很大的限制，后续的村庄建设发展用地将面临不足。

2.拓展产业链困难。一是农产品的产业链、加工链建设不完善。D村已将土地统一流转，并在村内能人带动下成立了多家农民专业合作经济组织，但特色农产品销量不高、农产品的品牌打造不够、产业发展经营收益增幅不大、抵御市场风险的能力较弱，导致了整体提升该村农业产业链仍有较大的难度。二是乡村旅游业的发展吸引力呈现“短周期”热闹现象。民宿经济与农家乐的发展有时节性，淡季人员少，导致留村发展的人也较少。大部分打工人员只是短暂回流，在旅游旺季会回村帮忙一两个月之后又继续回城务工。这也反映出农村内部就业机会和创收空间有限，这对于农村的长期建设和发展是不利的。

3.乡村整体性运营缺乏一套成熟完备的机制，在特色品牌产品的品质稳定性和可靠性控制上仍有缺陷。农民对于转变传统产业发展模式仍存在观望和质疑心态，全面提档升级农业产业任重道远。引进社会运营资本难度大，更多还是依赖政府在其中的斡旋和主导支持，依靠村庄自发引资建设较为困难。同时，随着村庄基础设施的不断完善，村庄在资金成本方面和人力技术方面的缺乏也暴露出来。在农业产业技术人才储备上仍有较大缺口，导致维护压力不断加大。而对于以营利为导向的私人企业来说，就村庄的后续投入和长期维护是一种固定性支出，难以在短期内看到经济效应，而这一长期性建设给继续吸引其它企业参与项目落地将带来难度。同时资本下乡还处于不够规范的阶段，乡村项目容易陷入“小企业不敢谈，大企业难落地”的两难境地。

三、促进治理有效的优化策略与建议

在分析D村的治理經验时，要寻求其中的制度制定的背后逻辑和相对成熟的机制模式，从中探究出优化的策略和路径选择。

（一）因地制宜，多举措整合助力农户增收

要想实现有效的乡村治理离不开经济的发展与支撑，乡村经济发展必然涉及到“三农”问题的解决，尤其是农业增效难、农民增收难和农村发展难的问题。围绕农民增收，增加经营性收入、财产性收入是重要途径，这些收入的实现都需要发展各类产业。不同地区、不同村庄，其拥有的资源和地理优势都不尽然相同，可发展的产业自然也不同，需要结合本地特色来发展具有竞争性的产业，并且要立足于区域整体性发展规划，避免在同一区域内的同质化产业竞争。江苏特色小镇的建设成效突出都是因为挖掘乡村特色旅游，进一步优化旅游资源的区域整合和协调。旅游业具有空间连续性，因而旅游景点只有连线成片才具有规模效应。要注重有效整合和规划，形成大规模的旅游带或旅游片，协调各分区功能。纳入该旅游区域的单个小城镇要各自承担一定的且独特的功能，有效避免同质化竞争，带动多个小城镇共同发展。同时，要推动农村发展多个产业，立足于农村农业发展主业是稳定增收的保障。要考虑到本地农业产业的规模化和技术性升级的可能，把农业产业的发展及其农产品的产业链做大做强，加强农业品牌建设，进而提升农业发展的附加值，这才能使得农村走上可持续发展之路，真正地依靠农业实现农民增收。发展相关产业还需要出台鼓励机制，创新各类保障机制。从要素整合的角度出发，对乡村分散要素进行整合利用。加强法治化的营商环境，为社会资本、企业投资减少后顾之忧。有相应的机制保障和配套措施，乡村治理有效才能得以真正落实。

（二）协同共管，调动农户参与积极性

乡村治理有效的实现离不开多元主体的协同共管，尤其要发挥出村民自治的力量，调动农户政治参与的积极性。自治组织的治理效果与村民的民主参与程度息息相关。村民自治在快速变化的农村社会不断呈现出新的趋势和样态，其健康理性发展离不开党和政府的政策支持，需要国家力量的合理引导和有效推动。开放的政府是允许多主体参与的政府，社会组织的进入、社会资本的引入是乡村建设的机制创新，但是这背后也存在一系列问题需要引起重视。社会资本需要政府政策的正确引导，需要制定相关的标准进行监督;同时也需要农户的认同和配合。正如奥斯特罗姆夫妇提出的，以政府为代表的国家公权力量不是唯一的治理主体，社会、组织、乡村居民都是治理中的重要构成力量，体现出治理主体的多元化，即“多中心治理”[5]。在我国，基层治理都是政府作为强势力量注入到乡村建设中来，在借助多中心治理实现治理有效时，不仅仅是指政府力量。不同治理主体之间应加强沟通协调，消除行政支配现象，更多的是要有村民自治、社会的参与。在D村我们可以看到通过引入社会资本参与建设能够明显增强乡村发展活力。因此，有必要整合治理体系中存在的多种力量，制定合理的治理策略和机制来整合优化乡村治理层级结构、空间结构、权力结构，协同好各方治理主体，平衡好各方利益，从而实现乡村公共问题的合作共治。[6]

（三）振兴扶智，与信息化时代接轨

人才队伍的培育是乡村振兴的重点内容，能人领导能快速实现有效治理乡村社会事务。党的十九大报告提出要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。D村治理实践证明：一个村庄内生秩序的健康和村级组织的良性运转，必然离不开村庄精英的带领。[7]乡村治理强调乡村政治精英的培養和选拔，形成有效的后备力量培养机制。在工作中，要真正关爱乡村干部，多方面鼓励干部们认真完成本职工作，在物质激励、政治激励和精神激励中不断提升乡村干部对自身干部身份、工作责任的认同，找到自我的价值归属感。乡村情况复杂，一些地方开展工作条件相对较差，乡村人才流失严重，干部们的工作积极性也不高，需要各种奖励机制的出台和治理创新。制定相应的就业补贴政策，引导村民回流在村实现就业，不断激发村民创业热情，留住人才，真正为乡村建设注入源源不断的人才与智力支持。不断实现农村技术的创新，了解外面发展的信息并加以借鉴，让乡村治理从内而外真正焕发活力，能够持续性地发展与进步。

四、小结

随着时代发展，乡村情况复杂多变，政府实现有效治理面临诸多挑战。正如派伊在《政治发展面面观》中提出转型社会存在“六大危机”，即认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机和分配危机。[8]实然，这六大危机在现时的中国农村都有不同程度的表现，它可能动态地表现为各种具体的社会问题、矛盾和公共性事件，影响“治理有效”的实现。因此，乡村治理有效的实现需要回归当前语境下的基层社会的本身面貌，了解乡村治理的内在束缚，坚持整合、协调的思路，以开放的姿态去创新与改革，不搞一刀切，找准乡村在政治、经济、文化等方面的发力点，有特色、有节奏地推进乡村振兴与发展。

参考文献：

[1]张强，张怀超，刘占芳.乡村振兴：从衰落走向复兴的战略选择[J].经济理论，2018，32（1）：6-11.

[2]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[R/OL].（2018-02-04）[2020-05-24].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1591480264751001104&wfr=spider&for=pc.

[3]邓大才.走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象[J].社会科学研究，2018（4）：32-38.

[4]张铮，何琪.基层治理的三维模式——精准扶贫实践的一个分析框架[J].中国行政管理，2020（5）：45-51.

[5]奥斯特罗姆.帕克斯，惠特克.公共服务的制度建构[M].宋全喜等，译.上海：上海三联书店，2000：11-12.

[6]廖业扬，李丽萍.整体性治理视域下的乡村治理变革[J].吉首大学学报（社会科学版），2015，36（01）：60-65.

[7]屈博.论乡村治理体系现代化[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2018，47（01）：16-18，23.

[8]鲁恂·W·派伊.政治发展面面观[M].任晓，王元，译.天津：天津人民出版社，2009：80-84.

责任编辑：秦利民