浅析农业科研副产品处置风险及控制措施建设

朱震霄

所谓“副产品”通常指工业企业在生产主要产品的同时，从同一种原材料中，通过同一生产过程附带生产或利用生产中的残留原材料进一步加工而生产出来的非主要产品。而农业科研副产品是指科研人员为完成农业科研任务，在科学实验、试制、中试等科研活动过程中附带形成的、具有一定交易价值（含货币性交易或非货币性交易）的农产品，以初级农产品和农资等多种形态出现。“十一五”以来，随着国家对农业科研投入力度的加大，农业科研机构配置的实验设施和承担的科研项目不断增长，形成的农业科研副产品也日益增多，亟须规范管理，防范舞弊行为，保障科研活动有序进行。

一、农业科研副产品管理中存在的问题及风险

目前, 大多数科研单位将农业科研副产品出售后资金上缴单位财务部门，并纳入单位法定账目统一核算，但也有一些不规范的处置方式，存在诸多舞弊和疏漏的风险。

（一）用于抵减实验土地、池塘租赁费等

农业科研活动有着种类多、地域广、周期长等特点，不仅需要在实验室进行分析、化验，同时需要在大面积农田、池塘、渔船等农业生产场地开展科学实验和示范推广工作，而科研单位受条件限制，不可能同时购置各类型气候、土壤、水质的实验基地，还需要租用大面积试验地、示范基地作为工作设施条件。近年来，随着社会经济不断发展，相应的租赁费用也持续上涨，这些租赁费用本应由所承担的科研项目经费支出，但科研项目的实施本身具有一定的阶段性，不可能负担实验场地长期租赁费用；而农业科研单位受自身财力限制，也难以承担该项费用，因此将科研副产品抵扣部分实验场地租赁费也有现实的需要。笔者在审计中查阅了一些单位租赁合同，发现同样的租赁事项价格上存在一定的差异，经询问经办人员得知，不少实验场地租赁合同仅反映承租方实际需要支付的货币资金价格，没有体现抵扣事项和抵扣金额，由于合同条款中没有明确用于抵扣的副产品数量、价格等作价依据，履约后也没有记录副产品实际产量和抵扣数量，无法认定合同价格和支付金额的合理性,可能存在国有资产流失的风险。

（二）科研团队自行处置

农业科研副产品大多可在收获或实验完成后直接出售，其销售途径十分广泛，收款方式也十分灵活，基本可以采用现金进行交易。由于一些科研单位没有对农业科研副产品处置行为进行规范管理，任由科研团队自行处理。上缴销售款时，存在没有销售发票记账联，也没有销售台账记录的情况，存在很大自主性，是否全部上缴无从查证。个别科研团队(人员)出于各种原因，没有将出售科研副产品现金收入全部上缴单位财务入账，将部分甚至全部收入截留在本部门，用于改善基地伙食、违规招待支出等，收支均未纳入单位财务管理，形成了“小金库”；还有因科研成果示范、推广需要，直接将农业科研副产品向农户赠送，这种处置方式存在随意性大、赠送对象和数量缺少约束、相关手续不健全等问题，其真实性难以验证。这些行为存在极大的廉政和违法风险，如被认定为“利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的”,将会被司法机关按贪污罪追究刑事责任。

（三）处置活动超出经营范围

我国对特定行业有行业准入制度，其中，针对农资企业有日常巡查制度及市场准入制度，食用农产品有产地准出管理与市场准入管理要求，相关产品的生产过程、产品质量达到要求方可进行生产并进入市场销售。而农业科研活动虽然也能形成一定数量的副产品，但科研单位并不具备相关农产品生产条件和经营资质，其出于实验、验证目的而形成的农产品也没有纳入相应的农产品安全监管体系中，不一定符合相关农业行业标准，如将未经检测、检疫合格的农产品流入市场，发生质量纠纷时单位权益难以得到保障，而一旦发生药残超标等质量安全事故将产生违法风险，不但对社会造成危害，而且会给所在单位带来经济和声誉上的损害。

二、问题成因分析

（一） 主观上对农业科研副产品处置活动可能产生的违规、违法风险认识不足

《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布以来，不少科研机构制订了科研副产品管理制度，规定科研副产品归口管理部门，但由于长期以来科研单位受工作习惯影响，主观上存在“重科研轻管理”情况，大多科研人员对相关法律法规以及可能产生的风险意识不足，有些甚至对规范活动有抵触情绪，内部控制风险评估工作没有覆盖全部经济活动，导致没能全面、正确识别农业科研副产品处置活动中存在的风险，在制度设计时没有将农业科研副产品纳入单位资产管理体系中，科研副产品管理制度存在可操作性差、监管力度低等问题，难以发挥制度约束的作用。

（二）农业科研活动自身的特点客观上给管理带来了难度

一是由于农业科研活动涉及地点不仅本单位拥有的实验基地，也有根据科研活动需求，在各地通过租赁、合作等方式获得实验基地，这就造成其科研副产品产出地广泛而零散；二是由于农业科研副产品的形成、使用是以科研为目的的，受到不同研究方法、研究目的影响，其产量和品质有很大的不确定性。由于这种分布上的广泛性和产出上的不确定性，导致管理部门难以掌握实际产出量和处置量，管理部门与科研部门之间相关信息严重不对称。同时，由于产出地的分散性，管理部门难以实际参与处置活动，一般仅仅在处置后办理简单登记手续，管理工作与业务工作脱节，控制措施不到位。

三、规范农业科研副产品处置管理措施

鉴于农业科研副产品是科研单位在过去经济业务中通过各种科研项目资金支出形成的，科研单位对其具有完全处置权，并且通过出售、抵扣租赁费等处置活动能直接或间接带来经济利益的一种资源，可见其具备资产的属性。因此，要规范农业科研副产品管理，就应将其纳入科研单位资产管理体系中，以资产控制措施为核心，全面落实各项内部控制措施，才能对其从形成到处置的全过程实施有效控制。

（一）提高全员风险防范意识

全员参与是内部控制体系有效发挥作用的重要保证，科研单位要加大宣传力度，将内部控制制度与反腐倡廉法律法规等内容相结合，采用全员培训和岗位培训等多种方式，向全体职工说明规范农业科研副产品管理的意义，使得广大科研人员认识到农业科研副产品作为单位一项资产，合规合法的处置活动可以保障单位科研业务顺利开展。而不恰当的处置方式，不仅会违反单位内部制度和财经纪律，甚至会构成犯罪，将给单位和自身带来极大危害，通过提高全员规范意识，使得广大科研人员自觉防范风险、自觉抵制风险，构建良好的内部控制环境。

（二）加强农业科研副产品管理制度建设

1.全面开展风险评估工作。风险评估机制是内部控制体系建设的起点，科研单位要根据本单位科研活动开展情况，认真梳理所涉及科研副产品形成与处置的全过程，要充分考虑相关产品的生产周期和储存要求等特性，全面识别和评估处置流程中存在的风险，并从风险评估结论出发，分析、设计和实施相关内部控制制度。

2.落实科研副产品相关岗位分离制度和定期轮岗制度。对于农业科研副产品管理而言，在部门设置上应明确各部门、人员的职责权限，岗位设置上应将实物管理人员、科研人员、审批人员适度分离，明确不同环节上的具体责任人，确保收获和入库记录、处置和出库记录、销售和收款等不相容岗位相分离，并定期进行岗位轮换，形成相互制约、相互监督的工作机制。使用科研单位自有实验基地时，基地管理人员应与科研人员相分离。基地管理人员分设不同岗位，由不同人员负责实验条件的维护、组织进行科研副产品实物管理工作，科研人员负责组织实验用农产品的种、养殖等生产，完成科研实验后或提出处置方案；当使用租赁或合作实验基地等不便于管理的场所，也应在科研人员中指定不同人员兼职负责仓库管理和处置工作，并定期轮换。

3.健全科研副产品处置计划和授权审批等管理程序。农业科研副产品形成和处置的过程，实质上是科研单位资产配置和处置行为，应当纳入单位科研工作和资产处置计划中，并建立必要的授权审批程序。科研人员在制订科研工作计划时，应当明确开展实验的地点、面积、涉及的动植物种类、是否会形成科研副产品、预计收获时间以及拟处置方式等内容，使得归口管理部门得以提前了解有关信息，针对不同科研副产品制订核查等工作计划，使得管理活动做到有的放矢。建立审批前鉴定机制，为加强决策的科学性，可以参照固定资产处置要求，成立鉴定工作组对拟处置的副产品进行鉴定。鉴定工作要从科研计划出发，考虑科研活动目的、过程对科研活动形成的农产品是否形成科研副产品以及形成的科研副产品是否符合相关农产品行业标准和处置方法是否恰当等方面进行评价，并提出鉴定意见，必要时要委托检测机构检测或引入外部专家参与鉴定活动。鉴定结果应提交归口管理部门作为审批文件的组成部分。处置工作应由归口管理部门组织进行。要杜绝未经审批处置行为，对违规处置副产品的人员要追究其相应责任；经审批同意出售的，应由指定部门组织出售活动并负责收取资金；对于抵扣租赁费等非货币性交易的，要明确合同内容，保证合同约定与履约行为相一致；对于推广赠送的，应建立签收手续；对于不符合市场准入要求的，坚决按规定方式进行废弃。

4.建立以内部票据为核心的实物管理和价值管理流程。单位应当健全票据管理制度，建立以票据控制过程、记录过程机制，通过单据控制，确保处置活动中审批记录和单据记录相一致，单据记录和实物流转记录相一致，单据记录与账簿记录相一致。要根据本单位科研副产品管理制度设计工作流程，设立副产品实物流转单据和资金收入单据，以实物流转单据管理和记录农业科研副产品收获、入库、处置等实物流转和管理过程，以资金收入单据记录价值流转过程。同时，科研机构应不断深化出入库管理，执行实物登记制度，设立副产品数量台账。由资产管理部门指定专人负责实物管理，并按不同副产品产出地和不同科研团队记录各种副产品的产出、处置、结存数量。实物流转表单应包括时间、品名、用途、经办人、审批人及产出、领用等数量情况，经审批的实物流转表单应作为有关人员办理副产品处置、实物管理人员登记副产品数量账和财务部门收款依据。资金收入单据应由经办人和出纳签字确认，作为财务部门记录科研副产品处置收入的依据,发生科研副产品出售或抵扣租赁费等非货币性交易活动时，无论金额大小、结算方式、对方是否需要发票均须填开收入票据，并作为原始凭证纳入会计档案。上述单据也是监督工作的重要支撑，内部审计部门、归口管理部门要定期或不定期地核查上述单据和账簿，还可以与领导班子会议纪要、处置合同等互相印证，设立实物仓库的，还可以通过盘存核对结存数量。单位应在财务部门指定票据管理员，负责并登记票据的印制、申领、回收事项，各种票据应当按照顺序号使用，不得拆散使用，使用完毕后应交回票据管理员。

5.完善合同管理制度。农业科研副产品出售、抵扣活动作为农产品销售活动，对产品质量标准、交付验收等事项要与科研单位技术服务活动有一定区别，因此科研单位必须进一步完善合同管理制度，规范科研副产品销售合同管理，明确何种情况必须签订合同、合同必备条款、审批程序等内容，必要时须听取法律顾问的意见和建议，明确验收标准、验收方式以及风险转移时间等事项，厘清双方权利义务，充分保障本单位合法权益。涉及以农业科研副产品抵扣租赁费等非货币性资产交易行为的，更要加强对合同要件的审核，合同中应明确租赁价格、非货币资产交易内容、科研副产品作价依据和作价金额等事项。

6.统一相关会计信息报告和披露要求。农业科研副产品处置收入形式有货币资金形式和非货币资产交换形式，两者都是单位收入组成部分，无论何种原因未纳入单位法定账簿都将造成单位财务信息失真，不利于会计报表使用者做出决策或监督管理。因此，处置收入和处置合同都应交财务部门按照规定进行会计核算，并在财务报告中披露，以便完整反映单位收支情况，保证财务信息真实完整。目前，中央级科学事业单位年度部门决算和国有资产决算填报要求中，尚未对科研副产品处置收入信息的披露做出统一规定，有的单位将科研副产品收入作为“事业收入”填报，有的单位作为“其他收入”填报，甚至同一单位存在不同年份填报科目不一致的情况，导致会计信息可比性差，易造成会计报表使用者认识上的差误。建议在部门决算报表和国有资产决算中将其作为“非税收入中的国有资产处置收入”单独填报，以便完整体现单位国有资产处置情况，同时在决算说明中应要求披露自有和租赁实验基地规模、种养殖品种、处置方式等事项，充分反映单位资产配置情况和使用效果，使得主管部门可以通过纵向和横向比较分析可能存在的问题，并相应提出监管要求。

7.推进农业科研副产品处置公开制度。有必要将处置信息进行内部公示公开，以公开促规范。近年来，内部公示公开制度已在科研单位广泛开展，如单位预决算、房屋出租出借、科技成果转让等事项均已在单位内部进行公示公开。农业科研副产品作为一项国有资产，其处置活动也应纳入内部公示公开范围，而且农业科研副产品生长周期、可收获数量、处置价格等信息具有较强专业性，资产管理等非专业人员难以正确判断其数量、价值的合理性和处置方式的恰当性，通过公示公开接受内部监督，可以不断推进科研副产品管理规范化。

8.积极发挥内部控制审计作用。内控审计是完善内部控制机制的重要手段，科研单位要充分发挥内部审计人员的职能作用。农业科研副产品作为一项特殊生物资产，由于其品种多、周转率快、流动性强，传统的盘存审计方法成本较高以及难以获取准确的数据，因此在内部审计中要加强控制过程审计，通过内部控制制度设计和执行两方面审计来评价制度的有效性，审计中要采用询问、检查等方法判断该类业务的“产生、授权、记录、处理、报告”过程中各项控制措施是否有效，审查内控措施是否贯穿业务活动全过程、流程是否规范完善等事项，对发现的风险隐患提出针对性改进建议。最后，在农业科研副产品管理过程中，要广泛听取科研人员意见，控制措施既能满足单位合理防范风险的需要，也能与科研业务活动实际情况相适应；控制手段的设计应充分利用信息化技术，要将业务流程、控制流程纳入单位信息管理系统中，实现相关信息的流转和共享。