民事诉前调解制度的检视与完善

摘  要：诉前调解制度对于民事案件繁简分流、缓解司法资源紧张问题起到了不可替代的作用，是非诉讼途径化解纠纷的重要手段。在当前深化司法体制综合配套改革、全面建设现代化诉讼服务体系的时代背景下，仍需看到目前诉前调解制度存在的制度设计模糊、运行机制混乱及人员素养不足等问题。为达成健全多元解纷机制、提升社会治理能力的目标，诉前调解制度还需从立法改进、组织机构建设、人员素质加强等多方面进行完善。

关键词：诉前调解;多元化纠纷解决机制;诉调对接

1诉前调解制度概述

在中国经济社会不断发展、公民权利意识不断增强的今天，越来越多民众选择通过司法途径解决纠纷、维护权益，这也使得全国法院民事案件受理量与日俱增，出现“诉讼爆炸”的现象，司法资源的紧缺问题愈发明显。为优化司法资源配置、提升纠纷解决效率、降低司法成本，多元化纠纷解决机制（ADR）应运而生，调解制度就是其中的重要组成部分。

调解是指第三者依据一定的社会规范（包括道德、习惯、法律等各种社会规范），在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解、妥协，从而达成最终解决纠纷的合意的过程。我国现有法律规定中就有ADR性质的调解，主要包括人民调解、劳动争议调解、消费者协会调解等。而民事诉讼诉前调解（以下简称诉前调解），则是指法院在民事诉讼程序开始之前对双方当事人之间的纠纷进行的调解。目前我国司法实践中的诉前调解主要以法院为主导，以人民调解为主要调解方式。

自2008年最高人民法院便确立“调解优先，调判结合”的工作原则，全国各级法院在此基础上摸索创新多元纠纷化解机制。2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）就在第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”从而在法律层面确立了民事诉前调解制度。其后伴随司法改革不断深入，诉前调解制度的重要性不断突出，最高人民法院先后发布《关于进一步貫彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于全面推进入民法院诉讼服务中心建设的指导意见》《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等一系列文件，对于诉前调解的主体、功能、范围等进行阐释，诉前调解制度初具雏形。

目前诉前调解制度在各地法院广泛推广实行，学界讨论从未停止，不可否认该项制度对于案件繁简分流起到一定作用，但从实践来看，制度仍存在规定存在空白、实际运行随意性过大、调解效果不够明显等问题。2019年发布的《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》中提出到2020年底，全国法院一站式多元解纷机制基本健全，一站式诉讼服务中心全面建成的目标。故而对目前诉前调解制度的规定和运行进行检视并提出建议就有了重要的理论与现实意义。

2诉前调解制度运行中的问题

2.1制度设计尚有空白

修改后的《民诉法》对于诉前调解的条件、启动、调解协议的确认等进行了相关规定，但仍有诸多问题尚待解决：如调解员及调解法官的回避、调解文书的送达、调解中认定的证据的效力等问题。这些问题不仅可能造成司法资源的浪费，也为恶意调解、虚假诉讼提供了可乘之机。

2.2适用范围不够明确

尽管在《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中提出家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等七种类型的案件适宜调解，但指导意见并非正式立法文件，各地法院在实践中对案件调解的适用范围不尽相同。以成都市为例，成都市法院在前述七种类型的案件之外，还包含案情较为简单的知识产权、反不正当竞争等类型的纠纷，并且范围并不固定，随各法庭工作量而变化，缺乏明确适用标准。此外，诉前调解案件的受理还出现“一刀切”的现象，只对案由作形式审查后全部适用调解程序，不考虑案件实际和当事人意愿，难以起到“定分止争”的作用。

2.3诉调衔接机制混乱

对于不适宜调解或调解失败的纠纷，诉调对接中心应尽快转入审判程序，以实现人民法院社会功能与法律规制功能的有效衔接。但在实践中，对于哪些案件应当转入审判程序、转入审判程序后如何处理并没有一个统一的标准，造成法官随意性过大的情况。在追求调解成功率的考核压力下，法官也往往勉强当事人持续进行调解，造成纠纷久拖不决。

2.4法官工作职能不清

诉前调解由法院主导进行，通常由立案庭进行负责。但实践中各法院对于诉调法官的工作职能并未完全厘清，加之法院人员配置不足，造成法官在指导调解工作的同时，还肩负着立案、流程管理甚至其他案件审判的职责，调解人员与审判人员的身份出现竞合，从而变成了另一种形式的“案多人少”。复杂而繁重的工作任务造成工作人员精力分散，无法准确把握案情，工作效能降低，调解工作质量难以保证。

2.5调解员专业程度欠缺

人民调解员队伍是由法院向社会吸纳的各界人士组成，其中不乏具备丰富调解技巧和调解经验的调解员，但大部分人民调解员并不具备法律专业知识，文化层次、社会经验参差不齐。在以调解成功率为导向的工作模式下，调解员在实践中容易出现为达到平息纠纷的目的而采用非常规手段如长时间、多次数组织当事人进行调解，以消耗当事人时间精力换得调解结果的情况;甚至在调解笔录中出现违反法律强制性规定、公序良俗的内容，无法得到司法机关的认可的现象。人民调解员在调解活动中过于功利化将暂时性化解矛盾冲突作为调解的“显著成效”和重要追求，忽略了对调解机制应发挥的教育、疏导等治理功能，终究是“治标不治本”，最终导致案件调解质量不高、违背当事人意愿，加重当事人的负担。

2.6宣传引导工作缺乏

就目前的司法实践而言，各法院对于诉前调解制度的宣传引导工作十分匮乏，更多仅是在法院内部进行制度架构，而并未及时推广至社会公众。在此种情况下，诸多纠纷当事人仅是至法院提起诉讼时才被迫立“先调”案号，进入调解程序，许多当事人甚至对于“先调”的案号含义，及纠纷处理程序毫无概念，只是在法院的推进下完成程序。可以说在这样的情况下，民众对诉前调解既缺乏认知，又缺乏选择，导致对调解结果乃至调解制度产生不满和偏见。

3诉前调解制度的完善建议

3.1完善立法，为诉前调解提供制度保障

在目前“大调解”的改革背景下，只有从立法层面确立诉前调解的法律地位，用明确的制度设计为诉前调解“祛魅”，才能使民众了解、信任，进而支持、选择诉前调解。

首先，须明晰诉前调解的适用范围。对于诸如部分家事纠纷、物业管理、交通事故等案情简单、权利义务较为明确的纠纷可采取诉前强制调解，其他案件则应充分尊重当事人的程序选择权，对于不能调、不愿调的案件尽早进入审判程序，真正构建多元化纠纷解决机制。

其次，需要明确调解时限。根据实践情况来看，笔者认为规定当事人向法院递交诉讼材料后，应在24小时内转由调解员，调解员应在24小时内通知双方进行调解，调解时限以调解员收到材料后的30日较为适宜，并须对重复调解做出限制。只有调解比诉讼耗时更短、更高效，才能真正达到减轻当事人诉累之效果。

此外，还应规范诉调对接制度。对于三十日内调解不成或调解期内出现新事实、新情况的案件，应在3日内转入诉讼程序，视案件具体情况确定具体审理程序，由立案庭（诉讼服务中心）转由其他部门进行审理。此外，应规定在法院拖延、拒绝立案时，当事人可向上级人民法院进行投诉等权利救济机制。

最后，对其他程序的规范。调解制度的程序如回避关系、文书送达等可参照民事诉讼程序规定。值得一提的是，调解制度中的回避关系等程序的主体應当包括调解员在内。

3.2健全机构建设，为诉前调解提供组织保障

第一，从组织架构来看，法院应当在内部组织架构中充分重视诉前调解工作。落实一把手负责制，在各层级法院设立诉前调解专门领导小组，明确领导责任、具化工作职能，自领导层面对多元纠纷化解机制施与重视;在人员的选拔上应考虑由具有调解经验、专业知识过硬的法官、助理、书记员等组成诉讼服务中心、诉调对接的工作团队;在财政方面及时跟进，考虑建立调解工作的专项经费，从而支持诉前调解制度的有机运作。

第二，从团队专业性的构建来看，应当建立健全人民调解员的选任培训机制。由于调解工作须具备一定的法律知识和专业知识，调解员可从下列人员中选任：一是退休的法官、检察官;二是律师队伍;三是相关领域从业人员如心理咨询师、社会工作者等;四是高校教师、各领域专家学者;五是各行业协会从业人员等。此外，应当引起重视的是，我国还有广大的仍习惯于“熟人社会”的农村地区，在乡镇法庭的调解人员选任中，可以充分考虑当地“乡贤”的重要作用，将其吸纳进入民调解员的队伍。与此同时，应定期组织调解技能讲座、法律知识培训、调解经验交流等活动，提升调解员专业性，加强调解工作的规范性、科学性，以提升调解工作的质量。

3.3加强宣传，为诉前调解制度落实舆论保障

对于宣传工作的开展，内容应以诉前调解制度的时效优势、费用优势、社会效果优势、典型案例等为宣传重点;手段方面，应充分利用报纸杂志、电视网站、微博微信、新闻客户端等多媒体渠道进行宣传;与社区、村委、学校等进行联动宣传;以及加强法院的立案前引导工作。以此强化诉前调解制度的民众认可程度，回应社会关切，凝聚社会共识，增强社会认同。

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作者简介

魏絮敏（1994—），女，河南洛阳人，四川大学法学院法律硕士专业研究生。