现代医院管理制度视角下的公立医院章程研究

李喜琴

(国家卫生健康委干部培训中心，北京)

0 引言

医院章程是现代医院管理制度建设的重要内容，也是保障医院健康发展的前提和基础，对医院履行公益性职能、实施管理、依法行使经营管理自主权具有重要意义。国务院办公厅《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[1]提出各级各类医院必须制定医院章程。《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》提出，各地要积极探索，加快形成具有自身特色的、引领医院改革发展的医院章程。到2020年，全国所有医院全部完成章程制定工作。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》为制定医院章程提供了法律依据。目前，在宣传推广试点经验的基础上，各地统筹安排，医院章程的制定工作全面铺开。准确把握医院章程的内涵、意义、原则，深入研究制定医院章程应解决的关键问题，对推进医院章程制定工作，加快现代医院管理制度落实具有重要作用。

1 准确把握医院章程内涵、意义

1.1 医院章程内涵

章程是法人组织根据国家法律赋予的权利而制定的、规范内部活动的制度规范。目前，我国对医院章程尚无明确定义，根据我国医改政策精神，结合现代医院管理制度建设要求认为，医院章程是医院依法独立经营管理、履行公益性职责的行为准则和制度规范。医院章程作为举办者之间就医院设立的基本问题的规范，具体来说，包含三个层面的意思，首先，医院章程是对医院的纲领性层面的制度安排，是医院申请注册为组织的必要文件之一。其次，医院章程是明确医院与政府、社会等相关利益方之间权责关系的规范性文件，对医院、出资人及相关利益方具有约束力，它是实现政府外部治理与医院内部管理的重要衔接，是处理好外部治理和医院内部管理关系的关键。政府以章程为依据对医院进行管理。此外，医院章程是医院内部管理的规范性文件，是医院运营管理的根本遵循，医院全体成员都必须自愿遵守章程的规定。医院章程相当于医院的“基本法”，是医院完善内部管理体制机制及相关制度规范的基础和遵循，在医院整体发展中起着统领全局的作用。

1.2 医院章程的重要意义

在我国社会转型期，医院管理中还存在一些问题，有些医院功能定位不清，偏离发展方向，背离公益性目标；由于政事不分、管理办不分，医院经营管理自主权无法保障；医院经营管理动力不足，管理效率低下。当前公立医院改革取得了一定成效，医院章程从医院层面将医院改革的成果进行固定和规范下来。一方面，医院章程作为组织的基本规范，是医院的自治法规，另一方面，也是国家和政府管理医院的重要依据。医院章程对医院维护公益性、规范管理、依法行使经营管理自主权具有重要意义。

1.2.1 有利于医院履行公益性职责，服务于人民健康。 我国公立医院是由政府出资举办的，目的是维护人民健康，为人民提供优质的、公平可及的医疗卫生服务。当前由于处于社会转型期，公立医院存在着逐利的倾向，一定程度上偏离公益性目标，违背了医改的初心。医院章程通过明确医院的宗旨、功能定位、发展方向、价值理念等，保证医院的正确发展方向，保障各级各类医院在医疗卫生服务体系中发挥职能，履行公益性职责，增进人民健康福祉。

1.2.2 有利于保障医院依法行使经营管理自主权。 医院作为一个法人组织，需要在组织内部建立和完善相应的组织结构和运行机制，以确保组织目标的实现，履行作为法人组织的责任和义务。我国公立医院仍未真正实现管办分开、政事分开，所有权、经营权的界定不明确，政府在履行举办监督职能上存在缺位、越位的问题，干预过多，公立医院经营管理自主权无法保证。医院章程通过明确政府、医院、社会及相关利益方的权利和责任关系，实现医院所有权、经营权、决策权、监督权等相互分离、相互制衡，保障医院依法经营管理自主权，使医院形成自我约束和发展的运行机制。医院章程为医院法人治理在制度层面提供了保障，而法人治理则有效保障医院章程的贯彻实施。法人治理能够不断提升医院管理能力，提高组织绩效，提升服务质量，实现维护人民健康的目标。

1.2.3 有利于医院管理有章可循，实现依法治院。医院章程是建立现代管理制度的关键一环，也是医院实行法制化管理的重要保障。医院章程作为医院的“基本法”，对医院的办院宗旨、发展目标、医院内部管理体制机制的等进行全面规范，以理性和法制为基础，厘清关系，明确权责，构建有效的自主管理规则程序以及完善的议事规则和办事程序，为依法依章治院，实现医院科学化、规范化管理，确保医院的可持续发展和改革目标的实现提供了保障。

2 制定医院章程需要把握的原则

相比于国外医疗体制发达的国家，在医院章程制定和实施上我国起步较晚，对医院章程的研究和管理实践都缺乏经验。目前，按照要求医院章程制定工作正在全面开展，先期试点的单位积累了一定的实践经验，为制定医院章程提供了参考。当前还需要结合医疗卫生体制改革要求，不断的探索与实践，依据相关原则，制定权威、有效的医院章程。

2.1 坚持共性基础上体现个性

医院章程是共性和个性的统一，其共性是指医院章程应该记载的必备事项，而个性则是指各个医院自身独有的文化、价值理念在医院管理中的凝炼和体现。从国外经验来看，国外医院章程比较成熟，在内容架构安排上，章程中一部分条款具备强制性，医院制定章程必须依据框架制定，但同时在具体内容上，各医院可制定反映本院个性特色、体现本院核心价值的特殊条款，建立具有活力与权威性的制度规范。国外制定医院章程的经验为我们提供了参考。我们制定医院章程必须立足于国情、院情，首先必须明确公益性办院宗旨，将医院性质、发展方向、管理体制机制等进行规定并相对固定下来。同时，根据改革发展的需要，对涉及运行管理、人力资源管理、 医疗、教学和科研管理等相关规章进行调整，制定富有自身特色、体现医院精神、灵魂和传统的章程，切实解决医院所面临的实际问题。

2.2 坚持合法性与合理性的统一

“合法性是医院章程具有法律效力的前提，也是医院章程被认可的基础。”按照法律优先的原则，医院章程的内容、制定程序都必须符合国家的法律法规，不得与国家法律法规相违背。制定医院章程必须依据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》以及《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》等相关法律法规，按照法定的程序进行起草修订，最终获得主管部门、医院和社会的接受与认可。此外，在合理性方面，公立医院作为我国医疗服务的主体，维护人民健康是其根本职责，医院章程要正确反映医院的公益性本质。此外，从内容上，应表述准确、规范，体系上要结构完整、逻辑严密。总之，只有合法性和合理性相统一，才能确保医院章程的“法律效力和权威性，确保医院章程得到公众的认可，得到各相关权力主体的自觉遵守和执行[2]。”

2.3 坚持稳定性基础上保持变化性

医院章程是医院的根本大法，也是医院全体成员共同意志的体现，是医院各项工作的根本遵循，从这个意义上讲，医院章程应该在一定时间内保持稳定，才能发挥其应有的效力，维持医院组织的正常运行。在坚持医院章程稳定性的前提和基础上，还需要根据实际情况对己经不适应医院发展制度和规范进行修改、完善，以确保医院章程应有的效力和持久的生命力，使医院章程更好的服从、服务于医院的办院需要。当前，随着我国的医药卫生体制改革不断深化，相关制度和政策体系也处于不断完善之中。医院章程应当顺应医改的趋势和要求，适时做出调整和修订，以确保其保持正确性和可持续性，保证其不偏离医改大方向。

3 制定医院章程相关问题的思考和建议

医院章程作为医院的“基本法”，在医院治理中发挥统领全局的作用。在推进医院章程的制定和运用上，我们应着重解决以下关键问题：保障医院章程的法律地位和效力、加强党的领导和党的建设问题、建立监督执行的长效机制问题等。

3.1 为医院章程制定提供法律依据，保障其法律地位与法律效力

“章程体现相关法律的制度内容和基本原则，需要有上位法这种一般性的法律规范确立一般原则”[3]。各个组织通过制定章程细化上位法的原则或规则，作为组织的特殊规范。医院章程的制定须有相关的“上位法”作为其法律依据，将医院章程上升至法律层面。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》作为我国医疗卫生领域的基本法，为制定医院章程提供了法律依据。我国目前现有的《中华人民共和国执业医师法》《医疗机构管理条例》等法律和条例，都是制定医院章程必须要遵循的法律依据。下一步应以《基本医疗卫生与健康促进法》》为统领，加快卫生健康领域相关具体法律和实施细则的出台，进一步制定和完善公立医院治理的相关法律法规，比如，制定《医院章程制定暂行条例》等，为医院章程的制定和实施提供法律依据和保障，确保医院章程的权威性和法律效力。

3.2 明确党委对医院的核心领导地位，加强党的领导和党的建设

党委领导下的院长负责制是加强党对公立领导的制度安排。医院章程必须对落实党委领导下的院长负责制这一关键问题给予明确回答。章程要突出党委对医院的核心领导作用，明确党委和院长的职责权限，进一步细化决策范围，明确相关会议制度、议事规则和决策程序等。医院党委发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，对医院工作进行全面领导。党委实行集体领导和个人分工相结合，实行民主基础上的集中，保证医院各项决策与党的路线方针政策保持一致。医院院长负责对医院内部行政事务进行管理，接受党委的领导，执行党委的决定。章程要“明确党组织的设置形式、地位作用、职责权限和党务工作机构、经费保障等内容要求”[4]；明确党委研究讨论医院重大问题的机制，将党的领导融入医院治理的各个环节。

3.3 建立医院章程监督执行长效机制，保障医院治理的科学化、规范化

为确保医院章程的科学制定及有效执行，防止流于形式，必须建立医院章程监督执行的长效机制。一是严格规范医院章程的制定修订程序。“医院章程的权威性和公信力一方面来自于政府部门的认可，另一方面来自于员工的认可[5]。”制定、修订医院章程要充分调动全体成员积极参与，严格按照法定的程序，赋予章程权威，维持医院章程的效力；二是建立健全监督问责机制。医院按相关要求向社会公开章程，接受政府部门、社会力量及医院职工、患者等的监管监督，建立合理、有效的内部和外部监督机制，共同捍卫章程的效力与权威。章程制定中要有专门章节明确违反章程的相关处罚和责任，建立考核与奖惩机制，将医院章程的执行情况作为对医院绩效考核的重要指标内容。以医院章程为遵循，在完善相关制度建设的基础上，保障政府、医院及相关利益方有效履行各自的权责，既要保障医院的经营管理自主权，又要防止被滥用。