我国职业教育的界面治理：理论、逻辑与路径

汪洋 南旭光 黄成节

摘 要 职业教育系统是一个复杂的人工系统和典型的“社会—生态系统”，其治理是一个动态、开放、调适、变革的可持续发展过程。基于人工科学思想的界面治理理论，职业教育治理变革应体现为“横向—纵向—连接”三个维度的治理界面重构，并经由“价值—制度—技术”三个要素引致治理结构的变化和治理功能的调整。面向现代职业教育治理体系和治理能力现代化的要求，我国职业教育领域应围绕价值逻辑、多元共治、制度创新、技术赋能等角度，着力重构界面治理体系、优化界面治理机制、完善界面治理结构、创新界面治理模式，以实现职业教育的健康可持续发展。

关键词 界面治理;治理体系;治理能力;治理框架;职业教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）28-0058-06

一、引言

职业教育治理创新是一个具有社会嵌入性且与时俱进的重要课题，是促进职业教育内涵式高质量发展的核心动力。一方面，随着经济社会发展、科学技术进步和产业结构调整升级的加速，职业教育领域的技术技能人才培养过程及环境的复杂性加大，多元主体的利益诉求呈现多样化及相互依赖性增强等趋势，让职业教育治理面临着新的挑战。党和国家提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求及《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）引发的职业教育大改革大发展的一揽子创新性制度设计，呼唤新的职业教育治理。另一方面，自从治理理论进入到我国学者的视野后，各个领域都在积极寻找“最优治理”，职业教育领域的学者也将治理作为重要的研究和实践内容，围绕资源配置、权力调整和利益重构等过程，在特定时空环境中寻找最合适的治理体制机制，探求最佳的职业教育改革创新发展的治理模式。作为一个典型的“社会—生态系统”，职业教育呈现出复杂性、动态性、多样性、网络性、嵌套性等特征，处于行动者、过程和结构的不断变化之中，这就意味着不同的理念、构思和实践，将会形成不同的解决方案和治理之道[1]。

职业教育是与经济社会发展具有高度同构性的一种教育类型，与产业调整、技术进步和经济繁荣之间的联系最为密切，是社会治理系统中独特的代表，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。某种意义上讲，职业教育治理变革既是推进社会治理创新的载体，也是国家和社会治理的重要窗口。在不同的社会发展阶段、外部环境及历史文化传统背景下，任何社会组织系统都会形成独特的管理方式和方法，我国的职业教育系统亦如此，这不仅为新时代职业教育治理提供了豐富且开放的借鉴学习空间，也为职业教育治理的创新实践提供了多种可供参考的路径选择[2]，更是形成了多样化的治理范式。但不管如何，职业教育治理变革的内在逻辑都可以理解为，其内部结构和联结关系能否适应外部环境的变化和重构。换句话说，一个正常运作的职业教育系统通过某种界面与外部环境进行物质、信息和能量的交换，当这个“社会—生态系统”的均衡被打破，界面将发生重构，系统功能和内部结构将被改变，这个过程也就是职业教育治理的变革过程。这就是界面理论的主要思想。而将界面理论应用于职业教育治理创新，且具有重要的理论和现实意义。

基于此，本文力图在界面治理理论基础上，从外部环境与内部需求共同作用的视角，架构职业教育界面治理的逻辑框架，分析职业教育适应性治理行为，进而基于该理论框架提出职业教育治理创新的可行路径，为实现我国职业教育领域的“善治”和可持续发展提供理论参考和实践指引。

二、界面治理理论概述

何谓治理，目前尚没有一个明确而统一的概念，但这毫不影响它已经受到诸多领域理论研究者及政策制定者青睐而成为跨学科研究课题，并在事实上“为组织管理、制度改革提供了全新的视角与路径”[3]。简单而言，治理可以被认为是一种组织架构及其组织关系，也可以理解为各类组织处理各种利益关系而采取的行动过程，隐藏其后的是一组正式及非正式的制度安排，在实践中需要解决“为谁治理”和“如何治理”的问题，前者指向治理的价值取向和选择[4]，后者则指向治理的制度设计及运用，往往包含治理的主体、目标、结构、方式等要素，是多元化异质性参与主体在同一目标愿景下的动态化利益博弈过程。不管治理的理论和模式如何多样化，可以肯定的是，治理一旦脱离某个特定的社会制度、组织体系、公共资源及意识形态等环境，便会陷入低效乃至无效的境地[5]。这既说明社会组织的治理模式变化及治理行为选择深受所处社会环境与社会结构的影响[6]，也说明组织内部结构与外部环境之间的相互作用以及治理界面平衡的重要性。

作为一个“社会—生态系统”，职业教育系统是一个多元主体共同参与其间的典型的“人工系统”，其治理的逻辑应该适用于人工科学而非简单的自然科学。在这一点上，著名管理学家赫伯特·西蒙的人工科学思想为我们提供了很好的借鉴。他认为，人工系统可以被想象成为一个处于内部环境和外部环境之间的汇合点或者一个界面，内部环境表达了该人工系统的实质和组织模式，外部环境则反映了该人工系统依赖或运行的环境。所谓“界面”，按照组织理论的观点，是组织或系统间的结点关系及其协调，其核心是促成系统要素之间的彼此适应及相互协同。通过界面，人工系统的参与主体可以进行资源整合，通过获取所需资源对原有资源体系进行重构，进而形成新的核心资源体系和能力[7]。换句话说，“界面”在人工系统中发挥着重要作用，不仅将内部环境和外部环境分开，而且是二者有机联接的纽带，更是物质、信息和能量交换的载体和通道。内外部环境信息经由界面传递而被内部结构所感知并加以处理，相关参与主体的行为也经由界面对组织所依存的环境产生影响。基于此，可以将人工系统的治理称为界面治理理论，需要考虑治理界面、内部结构、主体功能和运行环境等关键要素，而职业教育治理则是人工科学与职业教育治理过程和现象相结合的产物。当然，鉴于系统环境的动态性和主体的多样性，作为治理行为载体的治理界面也具有多样性，因此产生视角不同的治理理论，比如合作治理理论、适应性治理理论、多中心治理理论、网络治理理论等，但都可以统一在界面治理的分析框架下。

近年来，社会学家逐渐倾向于采用生物学家的观点阐释治理理论，认为治理变革是由外部环境引发的，强调组织对环境的适应性是系统演化的结果。经济学家则强调主观选择在治理变革中的作用，认为变革是由内部结构引发的，其中最为典型的是治理机制选择理论。如果从界面治理理论来看，组织的治理变革动因则主要来自于内部环境及外部环境，具体則表现为界面层的变革、功能层的变革和内部结构层的变革。在一个系统内，内部结构和外部环境之间相互作用的结果是在一定时期内达到一种平衡或者相对平衡状态，但如果这种治理界面平衡被打破，原有动态稳定、有序演化的系统便触发突变机制[8]，治理变革就产生了。一方面，治理界面能否实现特定或预期的功能及目标，关键还取决于内部结构和外部环境之间是否形成有效平衡。如果组织治理同时受到了来自内部结构和外部环境的约束和限制，治理的功能和目标就不会实现，便会产生治理失效。另一方面，治理的内部结构应与一定的功能相匹配，才能适应不同的环境。如果组织系统的内部结构难以满足治理功能的需要，传统方式不能有效解决现有问题时，治理主体要么通过自上而下的强制性方式推动改革，要么通过自下而上的主动性变革来触发治理革新。对于复杂系统而言，子系统的治理界面可以被看作更高层级系统的内部结构且受其控制。所谓治理变革，可能是治理界面的变革，也可能是功能调整和内部结构改革，而治理界面的变革又是和功能调整及内部结构改革紧密联系在一起的。基于此，思考“治理界面是如何形成和演化的、其逻辑是什么、如何设计新的适应性治理界面”等问题便成为组织治理的重要话题，值得深入研究。

三、职业教育界面治理的逻辑分析

总体来看，职业教育治理是一个动态的、持续发展的变革过程。在这个过程中，职业教育改革创新发展的环境不断改变，治理界面不断演化，与之相应的内部治理结构、外部治理结构以及治理功能也在不断地适应性调整。职业教育治理变革不仅需要“自上而下”的行政力量推动，更需要“自下而上”的院校组织实施，还需要职业教育系统内各类参与主体的彼此协同互动。在职业教育治理变革过程中，从界面治理的逻辑上看，表现为治理界面本身的变革以及治理结构和功能变革两个方面。

（一）职业教育界面治理的维度

治理界面是职业教育这个“社会—生态系统”的核心要素，亦是所有治理行为、结构和功能的载体，在西蒙的人工系统思想中被当作一个“接触点”和“连接器”，这是讨论职业教育治理变革的基础。职业教育治理变革正是借着这种连接器才从一种治理界面转向另一种治理界面的。现有文献分析的不同治理理论，实质上就是对不同治理界面所作的不同刻画和分析。

从纵向上看，我国职业教育治理界面在范围上有不同层级，可以简化为职业教育宏观治理界面（一个更大范围和更高层次的界面）、职业教育中观治理界面、职业教育微观治理界面（一个更小范围和更低层次的界面）。在当前职业教育大改革大发展的背景下，这三个属性层次的治理界面都会不断地发生变化，并且在三个层面均会产生治理变革需求，加上三个层面之间相互牵制、彼此关联，造成治理界面呈现出系统化、网络化和结构化的变革。而且，在当前信息技术迅猛发展的大数据智能化时代，职业教育系统已经超越了传统的二元空间，转而进入三元空间，即由人类社会空间、实体物理空间、信息网络空间构成的赛博空间，步入一个人机一体化的智慧时代，职业教育治理面临着跨越时空、虚实结合的治理界面[9]，愈发呈现出与传统治理模式不同的治理变革趋向。

从横向上看，我国职业教育治理界面是某个时点上经济、社会、政治、产业、文化等子系统的叠加，是某个特定时期“社会—生态系统”的横截面，这些子界面相互协同、彼此关联，按照一定逻辑发挥各自作用，构成了职业教育治理界面的整体。这些子系统的叠加让职业教育治理成为一种“集体行为”，而且各子系统的动态变化都会形成新的治理界面，促使职业教育治理应有宏观部署和整体性制度设计。所以，职业教育治理系统不可能是一个纯粹的治理系统，而是具有嵌套性、复杂性和系统性的多重子系统及要素交互作用的结果，不仅子系统界面会发生变革，治理系统本身也会发生变革。从横向理解职业教育治理的核心要义即在于此，通过系统的动态演化、资源的重新配置、治理界面的重构等，主动或被动地实现职业教育治理变革。

从连接上看，职业教育治理界面是不同主体关系及权力配置的逻辑表达，可以被分为“组织界面、契约界面和网络界面”[10]。第一，受传统政治体制影响，职业教育系统内各类主体的组织界面成为基本的治理界面，各类利益主体主要通过正式的科层结构来参与职业教育治理过程，当组织被分化和重组的时候，便导致组织界面重构。第二，由于职业教育横跨了教育领域和产业领域，涉及到政府、院校、市场、社会等异质性主体，在关系治理外更需要契约治理，通过市场机制引入合作伙伴结成利益共同体，进而形成新的职业教育治理界面。第三，职业教育多元主体间结成非线性复杂的社会关系格局和网络结构形态，在模糊化了各主体间组织边界的同时，也增强了系统整合的难度以及系统内风险信息传递与反馈的难度，形成了复杂的职业教育治理网络界面。

（二）职业教育界面治理的要素

作为人工系统，职业教育领域相比自然系统必然会受到更多现实的约束和制约，不仅跨层次、跨领域的网络化界面治理成为新时代职业教育治理的常态，其内部结构也受到治理环境、行动者等因素的影响而呈现多样化态势。而且，不同的治理界面存在着不同的治理结构和治理功能，需要围绕价值、制度和技术三个要素进行不同的设计。

首先是价值。任何一个系统或组织的治理，都要回答好应该追求什么价值，这是规范参与主体行为方式的指引，是职业教育治理的基础性支撑。从职业教育实践来看，价值导向的变迁贯穿于治理变革全过程，影响着职业教育治理的各个方面，在职业教育治理界面的不同领域、不同层次、不同子界面中发挥作用。在新时代，围绕着“立德树人”这一根本任务，职业教育面临着培养复合型技术技能人才的重要使命，培养什么人、怎样培养人、为谁培养人等都必然成为职业教育界面治理需回答好的关键问题[11]。同时，优化人才结构、提高培养质量、完善职教体系、创新发展模式等是职业教育自身的价值目标，如何深化产教融合、校企合作以结成职业教育命运共同体，并以此促进治理界面的重构，也是职业教育界面治理的重要价值引领。

其次是制度。治理的实质就是相关制度的集合，而制度作为人类实现集体行动的手段，则有着更为广泛的含义，有正式制度和非正式制度之分，包含着习俗规范、社会习惯、行为规则、制度体制等[12]。职业教育治理的变革、创新与发展，均离不开系统化制度供给的有效支撑，且其间的制度和规则日趋多样性。治理变革的过程，就是從最初零星分散的个别化规则开始，发展到最后系统化的制度集成。在职业教育界面治理过程中，不同参与主体博弈的结果会使得行为策略发生调整，推动治理制度不断演化，并逐渐趋于均衡状态，形成一个稳定的治理界面。当主体行为策略的边际调整由“量变”引发“质变”后，新制度体系也就形成。如今，职业教育界面治理应完善“共建共治共享”的治理制度，让其成为协调系统内结构关系的重要约束。

最后是技术。在治理话语体系内，技术并非仅仅是一种工具，甚至被认为是一种理性的“系统性知识”[13]，是人类为实现某种目的而采取的理性的“方法总和”。如今，技术在职业教育治理中发挥的作用越来越大，技术治理也因此成为内部结构的关键要素。尤其是互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的突飞猛进，可以有效破除系统内外存在的信息孤岛、信息黑箱等问题，将静态化、碎片化治理推向动态性、整体性治理，既能克服既有的体制机制障碍，又能实现整体界面治理的效能。按照党的十九届四中全会要求，新时代职业教育发展不仅要通过技术手段健全职业教育治理的制度规则，更要将技术应用到治理过程之中，在发现问题和解决问题之间进行有效匹配，使技术赋能成为优化并重构治理界面的有效力量，实现治理结构和功能变革。

四、职业教育界面治理的路径

根据现代治理理论，治理是一个复杂系统演进和调适的过程，并没有一个“万能良药”可以适应所有的场景，而应该基于外部环境及制度变迁进行适应性调整，实现多行动者、多机制、多模式、多结构、多目标的协调和统一，形成不同的问题解决之道和最优路径。按照界面治理理论的主要观点和逻辑，职业教育领域应从以下四个方面，构建良好的界面治理框架及路径。

（一）以价值逻辑为引领，重构界面治理体系

当讨论职业教育与社会之间的接触面，即职业教育治理界面的时候，首先要研究这个复杂系统界面的价值认知、体系构成和运行规律。

首先，优化职业教育的价值逻辑，这是职业教育界面治理的出发点。无论是2014年印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》还是2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》，都充分展示了现代职业教育体系所应具有的丰富内涵，除了发展理念、系统构成及功能作用上的独特价值逻辑外，在国家价值、组织价值和个人价值上也有着特殊的价值诉求[14]，体现了以人为本、规范有序和开放多元的价值取向。当前，“扎根中国大地办好职业教育”应该是构建职业教育界面治理体系的总逻辑。为此，新时代的职业教育应该注重推动从供给导向向产业需求导向转变、从专业分割向跨界交叉融合转变、从对经济社会发展的被动适应向主动支撑引领转变[15]，也就是强化社会价值、市场价值、教育价值和人本价值的有机互嵌。

其次，优化职业教育的价值结构，这是职业教育界面治理的着力点和引领方向。所谓职业教育的价值结构，是指在职业教育界面治理过程中，政府机构、职业院校、市场主体、社会组织等多元化利益相关者基于共同的目标价值追求自愿共同遵循的发展理念、价值规范、行为准则、运行机制及组织模式等，并在其间结成的持续互动的价值关系。新时代的职业教育承担着培养高素质技术技能人才从而重塑未来社会结构的重要任务和使命，应该与时俱进地思考培养什么人、怎样培养人、为谁培养人，直面“未来教育”的呼唤，树立“与未来合作”以及“塑造未来”的价值目标，通过对话、协商等方式重构凝聚力更强、联结性更好的界面治理体系，促进治理要素的构成，推进职业教育系统持续演进、迭代创新。

（二）以多元共治为理念，优化界面治理机制

如若分析职业教育系统运行状态如何，便要研究该社会—生态系统的界面治理机制，即治理体系核心要素之间的相互关系及其工作原理[16]。

首先，多元共治是职业教育界面治理的基本理念。作为一个横跨“教育”和“产业”的重要社会子系统，职业教育系统承担了重要的社会责任和历史使命，如果仅靠政府主管、职业院校主办的格局，而缺少了众多利益相关者的积极参与，是不会成功的。基于对职业教育发展历史、现实和未来的分析，共建共治共享不仅是一种治理话语体系的变革，还是一种制度变迁的结果，更是职业教育治理的新理念和新方法。除此之外，要从规则制订、主体培育、机制设计和制度保障等方面进一步扩大多元主体在治理界面中的协同合作力度，保障其参与职业教育治理的权利，维护职业教育治理界面的稳定性。

其次，协调机制是职业教育界面治理的基本规则。职业教育系统的稳定是治理界面及其多元主体在不断变化的环境中实现的动态均衡，这种均衡是通过某种规则有效协调各类参与主体之间的关系以灵活变通地应对多种任务交叠、促进各种功能之间的有效对接、实现各类利益诉求的平衡等实现的。在职业教育界面治理过程中，要注重各类主体之间的互动机制和整合机制，兼顾市场行为模式下的“价格机制”和传统政治体制下的“命令机制”，也要用好非正式、非政府的协调机制，促进多元参与主体彼此支持、相互协调、合理制衡[17]。

最后，契约关系是职业教育界面治理的基本模式。事实证明，对于职业教育这样的公共或半公共服务供给系统而言，其治理边界变得日益模糊且主体间关系错综复杂，通过一系列关系契约在治理界面中建立起联结机制和运作机制，依靠自我履约和重复合作博弈机制可以解决治理失灵的问题。

（三）以制度创新为支撑，完善界面治理结构

对于一个人工系统而言，职业教育领域不仅包含着正式的制度安排，也包含着大量非正式的制度安排，它们的存在及有效性影响着职业教育界面治理能力、水平和绩效，也决定着界面治理的结构和功能。

首先，优化界面治理“制度—结构”模式。任何系统的秩序存在，均需遵循一定的规程和准则，这就是制度。应紧紧围绕职业教育治理目标，“以制度创造并完善结构，同时又以结构来框定和解析制度”[18]。要按照新时代“命运共同体”的要求，深化职业教育领域“放管服”改革，加快推进政府部门职能转变，着力加强诸如社会参与、质量评价、进入退出等有利于多元共治的条件支撑和制度保障，实现职业教育治理界面的和谐稳定并塑造内部结构及权力关系。其次，促进超市场契约关系的稳定存在。界面理论强调基于治理界面形成内部结构和外部环境相对称的格局[19]，这自然需要根据治理系统的功能目标来协调内外部之间的关系。在这个过程中，要围绕高水平的人才培养体系强化高素质技术技能人才供给，促使职业教育领域的多元主体自觉遵循正式或非正式的制度、界面规则和社会惯例，使职业教育治理成为一种超市场契约，并经整体性、动态性的选择形成稳定的界面治理结构。第三，建立基于信任的治理主体联结关系。除了前述市场价格机制、科层命令机制外，还需要基于信任的社群协调机制，以隐性关系契约和开放式契约为基础，确保各类参与主体通过职业教育治理界面和合作网络获取合理的收益，这种制度安排嵌入到治理过程中，可以实现对职业教育领域多元主体进行非正式的控制，从而促进彼此之间的相互联结，扩充活动空间并扩展行为边界，触发界面及环境变化，变革职业教育界面治理结构，进而优化治理功能。

（四）以技术赋能为驱动，创新界面治理模式

在从管理走向治理的过程中，技术起到了关键性甚至决定性的支撑作用，对于包括教育领域在内的社会治理变革具有工具论、本体论的双重价值意蕴，不仅让治理界面发生了巨大变化，也让技术赋能成为治理的新趋势。

首先，构造弹性化的职业教育治理界面。充分利用大数据等现代信息技术，积极适应当前社会系统、产业结构、市场组织等被新技术革命改造的现实，突出数据驱动治理创新的核心位置，以技术融合推进治理界面体系之内、多元主体之间的职能融合、业务融合、数据融合，构建跨区域、跨系统、跨层次、跨部门、跨业务的“一体化数字界面”，推动职业教育宏观、中观、微观三层治理界面的重构，实现职业教育系统内的数据资源协同共享、业务系统互联互通，构造富有弹性的治理界面和全新的职业教育治理秩序。

其次，设计灵活的职业教育治理模式。基于互联网、大数据、人工智能等技术具有的跨越时空、场景再造、去中心化等组织优势和功能特点，可以在职业教育治理界面不变的情况下，在不增加实体结构的前提下，通过内部结构的完善来实现弹性化协作[20]，进而达成新功能和新目标。在这个过程中，可以动态塑造出一种新的通过自组织功能实现自我秩序维持的职业教育界面治理系统，通过数字化技术实现治理模式的柔性化、扁平化、灵活性、交互性，在更广的范围内配置治理要素。当然，值得一提的是，对复杂的职业教育界面体系而言，创新治理模式的关键在于要打破既有的组织边界、主体界限和部门利益限制，从界面系统全局出发，将技术赋能或数据驱动的治理模式内化到一个统一的治理框架内，对固定化界面进行组合、重组和重塑，适应职业教育界面治理的多样化形态，并在二者之间实现有效的动态平衡。

参 考 文 献

[1]李文钊.理解治理的多样性：一种国家治理的新科学[J].北京行政学院学报，2016（6）：47-57.

[2]邓小华.职业教育治理现代化的中国逻辑[J].中国职业技术教育，2019（10）：51-58.

[3]杨海华.基于治理理论的现代职业学校制度建设的探索[J].中国职业技术教育，2019（34）：53-58.

[4]王海莹，秦虹.现代职业教育治理机制理论、条件与趋势[J].天津市教科院学报，2019（1）：40-44.

[5]Erik Hysing.Governing Without Government？ The Private Governance of Forest Certification in Sweden[J].Public Administration，2009（2）：312-326.

[6]张培.职业教育嵌入式治理及其制度供给研究[J].职业技术教育，2016（34）：64-68.

[7]易高峰.大学一企业协同创新界面管理的关键因素与联结机制[J].高等教育研究，2018（2）：27-35.

[8]范冬萍，何德贵.基于CAS理论的社会生态系统适應性治理进路分析[J].学术研究，2018（12）：6-11.

[9]南旭光.智能时代职业教育治理模式变革与推进路径[J].职教论坛，2018（7）：12-19.

[10]李文钊.理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角[J].中国行政管理，2019（9）：73-91.

[11]沙鑫美.本科职业教育的两个基本问题[J].中国职业技术教育，2019（31）：36-40.

[12]谢宗藩，陈永志.制度演化的权力逻辑探析[J].东南学术，2016（4）：79-86.

[13]颜昌武，杨郑媛.什么是技术治理？[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2020（2）：11-22.

[14]徐飞.职业教育治理体系现代化：构成框架与实现路径[J].职教论坛，2018（4）：141-147.

[15]刘坤，陈通.新工科教育治理“五位一体”价值结构析论[J].天津大学学报（社会科学版），2020（3）：230-234.

[16]李中原，庞立生.国家治理视角下高等教育协同治理机制构建研究[J].现代教育管理，2020（1）：50-56.

[17]南旭光.多元共治：现代职业教育治理创新研究[J].现代教育管理，2017（3）：90-95.

[18]罗志敏，孙艳丽，郝艳丽.从“结构—制度”到“制度—生活”：新时期中国大学内部治理研究的视角转换[J].清华大学教育研究，2019（6）：64-72.

[19]李文钊.界面理论范式：信息时代政府和治理变革的统一分析框架建构[J].行政论坛，2020（3）：129-135.

[20]赵金旭，孟天广.技术赋能：区块链如何重塑治理结构与模式[J].当代世界与社会主义，2019（3）：187-194.