农民市民化发展历程与现实启示

阳盼盼

摘 要：促进农业人口市民化是推进人的城镇化题中应有之意。我国农民市民化经历了起步与停滞、起步与发展、“以人为核心”的新型城镇化等3个发展阶段。有效促进农民市民化，在扩大消费拉动投资、促进经济增长，促进产业结构调整、倒逼产业转型，促进城乡融合发展、推动乡村振兴，减少社会不稳定因素、促进社会和谐等方面发挥着重要作用。但在过去几十年的发展中，人口城镇化的速度与效率远远落后于空间城镇化，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。要有效推动农民市民化，必须多措并举提高农民市民化质量，保障农民顺利融入城市。

关键词：城镇化;农民市民化;人口城镇化;空间城镇化

中图分类号 F323.6文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）22-0008-06

Abstract： To promote the citizenization of the migrant agricultural population is an essential part of promoting the urbanization of people. The citizenization of farmers in China has gone through three stages of development， namely， the beginning and stagnation of citizenization of farmers， the beginning and development of citizenization of migrant workers， and the new urbanization stage of “people-oriented”. Effectively promoting citizenization of farmers plays an important role in expanding consumption to stimulate investment， promoting economic growth， promoting industrial restructuring， forcing industrial transformation， promoting integrated urban and rural development， promoting rural revitalization， reducing factors of social instability， and promoting social harmony. However， in the past decades of development， the speed and efficiency of population urbanization lags far behind that of spatial urbanization， a large number of migrant agricultural population cannot integrate into urban society， and the process of citizenization lags behind. To effectively promote the citizenization of farmers， wmultiple measures must be toke to improve the quality of citizenization of farmers and ensure their smooth integration into cities.

Key words： Urbanization;Citizenization of farmers;Population urbanization;Space urbanization

黨的十九大报告明确提出“加快农业转移人口市民化”[1]。促进农业转移人口市民化，是推进人的城镇化题中应有之意，是实施新型城镇化战略、推进形成城镇发展新格局的重点任务[2]。实践表明，我国的城镇化率每增加1%，可拉动当年的国内生产总值增长1%～2%[3]。但我国多年来的城镇化更多的是城镇面积的扩大，是土地的城镇化，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城镇的转移，但这部分人群却并没有很好地融入城镇，人口城镇化的速度与效率远远落后于土地城镇化[4]。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后[5]。我国出现了世界上最大规模的流动人口——钟摆式移民。在身份上，他们既不能完全被叫作农民——没有或者很少有土地，也不能完全被叫作市民——经济收入、社会保障、文化认同等导致他们无法很好地融入城市生活。他们的生活充满不确定性，给社会管理和城市治理带来了较大的不确定性。因此，追寻农民市民化的发展历史，寻找城镇化中农民市民化的规律，为更好解决城镇化中农民市民化问题提供支撑具有重要现实意义。

1 城镇化与农民市民化

“城镇化”是个富有中国特色的词，是我国理论界自主创新及遵循我国历史发展实践的结果。我国是一个人口大国，很多镇的规模相当于外国的小城市，用“城镇化”更能体现我国的人口流动不止是人口由乡村向城市的流动，同时还包括人口由乡村向镇的流动[6]。本质上而言，我国是以农村“城镇化”来缓解“三农”困境并推进人口城市化。城镇化是农村人口向城镇流动、城镇人口不断增多的过程，既包括产业向城镇的集聚，也包括农村土地转变为城镇用地，同时还是城市生活方式向农村的传播与扩散。从这一角度来说，城镇化包括2个层面：一是农村人口不断转变为城镇人口，从原先分散的村居式生活向高度集聚的城镇化生活转变;二是农民在向城市聚集的过程中，携带相应的生产要素向工业和服务业领域转变，工业和服务业在生产要素上的占比进一步提高[7]。

随着城镇化的不断发展，农民的涵义也在逐渐发生变化，农民已基本分为身份农民和职业农民，包含4个群体：完全从事传统农业生产的职业农民;户籍在农村，农忙时从事农业生产，农闲时进城务工的兼业农民;在城镇从事非农职业且有相对稳定的非农收入、住所并取得城镇常住人口户籍，但尚未获得政治、社会参与或完全的社会保障权利;在土地城镇化过程中失去土地的失地农民[8]。“农民市民化”则是指农民身份向市民身份转换的过程。我国的城镇化过程具有特殊性，我国的农民市民化与国外直接由农民转换为市民不同，大多是遵循“农民—农民工—市民”的转换过程[9]。因此，我国的农民市民化具有特殊性，主要是指进入城市务工的农民在职业上获得非农职业后，在身份上取得城市居民身份，并同时获得与城市居民相等的社会权利的过程，如选举权、居留权、受教育权、社会保障权等。

综上所述，我国的农民市民化指的是：在地域上，农民由乡村向城市流动;在就业上，在正规的劳动力市场上获得非农职业成为产业工人;在身份上，由农民转变为城市居民;在生活、行为方式上，由乡村意识转变为城市意识。只有具备了这4个要素，农民才真正完成了“从农村退出—进入城市—融入城市”的“市民化”过程。这一过程的实现首先需要农业转移人口在城镇落户，取得城市居民的合法身份，与城市居民平等享有各项公共服务和社会福利的权利，获得城市居民的社会地位;其次，还需要经历农业转移人口适应城市生活的再社会化过程[10]。

2 我国农民市民化的发展历程

2.1 1949—1977年：起步与停滞阶段

2.1.1 1949—1957年：起步阶段 1949年新中国成立，继承了破碎的经济，当时的城镇化水平为10.64%，城镇人口约为5765万。此时，由于经历了长年战乱，城市与农村的生产力水平都較为低下，城乡之间的发展差距并不大。新中国成立后，农民开始向城市自由流动，到第1个5年计划开始前的1952年，城镇化水平为12.46%，城镇人口规模达到了7163万。

1953年，我国开始实施第1个5年计划，拉开了大规模进行社会主义经济建设的帷幕。随着大量重点工程的推进，我国出现了许多工矿城市，经济的发展拉动了对劳动力的需求，农村大量劳动力涌入城市工作，城市人口在短时间内快速扩张。1957年我国城镇化率为15.39%，城镇人口约为9949万。这一时期的人口流动基本是顺应城市化和工业化建设的。

2.1.2 1958—1977年：停滞阶段 “一五”计划完成后，良好的经济建设给国家带来了翻天覆地的变化。由此，“二五”计划时期，跃进赶超思想开始兴起，我国经济发展走上了盲目追求高速度的轨道，城镇化建设突飞猛进，工业在牺牲农业的基础上快速推进，农村人口大规模、大批次地涌进城市。1960年我国城镇化率达到19.75%，城镇人口为13073万人。

随着我国经济发展进入3年困难时期，城镇化进程开始停滞不前。1961年中央连续发文，指令在1958年前奉行苏联式工业化及城镇化而迁入城镇的大约2000万人迁回农村[11]。1966年“文化大革命”开始，城市户籍管理变得严格起来，农村加紧了自身管理，实行“车马归队、劳力归田”与“敲钟出工”。在城乡关系上，国家实行干部下访、青年学生上山下乡，大量知识和技术输向农村，农业得以稳产，农村得以稳定发展。上述政策的执行使得我国在这一时期多次出现“逆城镇化”现象。1977年，尽管我国城镇人口数量有所增加，达到16669万人，但我国城镇化率仅为17.55%，在1960年的基础上下降了11.14%。

在这一阶段，农民进入城市后成为工人，身份和角色得到同步转换，没有出现后期的职业与身份相脱离的现象。但1960年后，我国的城镇化发展严重滞后于工业化，户籍制度的严格管理也使得农民被严禁“离土离乡”，农民市民化的道路受阻。

2.2 1978—2011年：起步与发展阶段

2.2.1 1978—1991年：起步阶段 1978年党的十一届三中全会确立党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”转变。1980年我国提出积极发展小城市的城市建设方针，城乡关系开始缓解，我国涌现大量小城镇，农民也取得了较为有限的非农就业机会和权利，农民开始了“不离土、不离乡”的就地流动与转移。

20世纪70年代末到80年代初，部分农民实现了从种植业向农林牧副渔多种经营的转移，进行了农业内部职业的转换。随着经济的逐步发展，乡镇企业兴起，成为农民就业的主要场所。1984年《关于农民进入集镇落户问题的通知》出台，农民可以自带口粮进入集镇落户，其中部分符合政策条件的被统计为非农业人口。1985年农民和市民的身份区别被居民身份证制度固定下来。

这一时期，随着一系列政策的制定与出台，外出就业的农民工数量逐年增加，进城务工的农民有部分可以实现市民的身份转换，城镇化水平得以逐步提高。1981年我国城镇化率为20.16%，在经历了城镇化停滞、徘徊与逆城镇化后，终于超过1960年的城镇化水平。1991年我国城镇化率达到26.94%，城镇人口规模为31203万人。但必须认识到的是，能市民化的农民工数量极为有限，受到就业制度、户籍制度等的限制，大部分进城务工的农民需要在城市岗位与农村家庭间不断迁徙，形成“民工潮”。

2.2.2 1992—2011年：发展阶段 1992年邓小平同志南巡讲话后，我国改革开放的步伐逐步加快，经济开始新一轮高速增长，城镇化进程持续、稳健推进，城乡关系逐步得到改善。1992年8月公安部进行了一项户籍制度改革的过渡性措施，拟制了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行“当地有效城镇户口制度”，对象为外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民。1994年11月国务院召开的关于1995年春运期间组织民工有序流动工作会议上作出了包括挽留农民工留在当地过春节在内的5项重要决策，明显控制了“民工潮”的发展态势[12]。20世纪末国家出台了一系列政策措施维护保障农民工的合法权益，强调合理组织农民工的有序流动并对其就业市场进行规范。这一时期，城市农民工数量大量增加，部分农民工开始在城市获得较为稳定的经济收益，并逐渐将进城目标转向为获得真正的“城市人”身份。值得一提的是，由于20世纪末国企下岗职工和失业人员增多，部分城市就业压力增大，因此部分城市也出台了相关政策限制外来农民工进城务工，以保障当地城市下岗职工的利益。

大力推进农民市民化将使得企业的劳动力成本有所提升。一方面，大量非农就业岗位，产生对劳动力的大量需求，从而逐渐减少农村剩余劳动力数量，改变劳动力市场供需格局，甚至随着人口红利的慢慢消失而形成劳动力卖方市场，形成比原来劳动力市场价格更高的新的供求价格。另一方面，农民市民化的推进将使得农民的职业和身份均实现转换，企业在养老、医疗、住房等方面的社会保障支出将有所提升，社保支出大大增加。劳动力成本的提升将影响企业的劳动力低成本优势，为了获取更高的产品利润，倒逼企业加快产业转型升级步伐，加大产品技术创新力度，提高产品科技含量，向附加值较高的生产环节和产业转移。

大力推进农民市民化，为农民融入城市创造条件，使农民能够在城市享有稳定的居所，获得受教育、职业培训的权利，能有效提高劳动力（农民）的素质，提高其技术熟练度，为加强我国传统产业的技术改造、发展先进制造业和加快发展战略性新兴产业奠定高端劳动力基础。同时，推进农民工市民化也有利于带动我国第三产业（服务业）的发展，大幅提高第三产业在3次产业中的比重，加速劳动力由第一、二产业向第三产业转移，降低一二三产业的产业偏离度，优化我国的产业结构和劳动力就业结构。

3.3 有利于促进城乡融合发展，推动乡村振兴 在城镇化进程中，人口和产业不断向城镇集聚，会带动城镇的社会分工不断专业化，产业体系和门类不断健全。随着经济发展，城镇将产生越来越多的非农就业岗位，从而吸引更多的劳动力从利润较低（边际生产率较低）的农业部门转向非农部门，从而使农业部门的边际生产率慢慢提升，缩小农业部门与非农部门之间的边际生产率差别，并使城乡收入差距得以逐步缩减甚至消除。

目前，我国正逐步进行户籍制度改革，但城乡二元结构并未完全消除，城乡差距也仍然存在，尤其是进城务工的农民尚不能真正与城镇居民享受同等的社会保障权利和劳动权益，在工资收入和社会地位上仍然面临一些制度、政策性障碍，尚未能完全共享城镇化的成果。要真正解决这个问题，必须大力推进农民市民化，促进人口城镇化，发展以人为核心的新型城镇化，使进城务工的农民在职业、身份和地位上与城镇职工享受同等待遇与权益，能让他们及他们的子孙后代在城镇享有受教育、社保、养老、医疗、培训等机会，获得自身的可持续发展机会，能依靠职业和社会地位的改变实现非农收入增长，真正融入城市生活。

对于农村而言，长期以来农村大量兼业农民的存在使得农民处于兼业经营状态，对农业生产产生了一些消极影响：土地不再像过去那样被珍视、被精耕细作，农地利用呈现粗放态势，大量土地被撂荒，土壤肥力下降，耕地利用水平逐年降低。推进农民市民化后，能通过部分农民退出农村，不斷完善农村土地流转机制与承包经营退出机制，使部分土地向职业农民集中，实现土地的集中和规模化经营，提高农村土地利用率和劳动生产率，既能减少土地撂荒和乡村面源污染，改善乡村生态环境，又能提高职业农民收入，减少农业收入和非农收入间的差距，推动城乡融合发展。而推进农民市民化，使农民向城镇集中的同时，推动乡村聚落空间优化与重构，农民居住集约化，能加强农民之间联系的紧密性，提高农民组织化程度，便于农村公共基础设施建设及集约利用。此外，推进农民市民化是提升农民群众整体素质、促进城乡交流的有效途径，有利于乡村文化发展[17]。

3.4 有利于减少社会不稳定因素，促进社会和谐 农村剩余劳动力进城务工后获得了非农职业，但其身份并没有得到转变，成为“农民工”。大部分农民工并未获得稳定的居所和收入，处在城市的边缘，虽身处城市，但生活方式和行为方式仍与农村无异，生活成本却远高于农村，生活质量较差。农民工社会地位也较低，无法融入城市，与城镇居民之间仍然存在着一定程度的社会隔离，也不能完全享受应有的社会保障权利和劳动权益，社会认同度不高，生活充满不确定性。长期以来，由于进城务工的农民自身的合法权益难以得到保障，也导致了其中部分人对城市社会普遍怀有疏离感，且缺乏城市责任心，给社会治理带来了较大的不确定性。

随着进城务工的“80后”新生代农民工规模的急剧扩大，城乡二元结构问题更加凸显。“80后”新生代农民工对新生事物的接受量与速度远大于先辈，进城务工也不再只关注经济收入，对政治、文化及社会等的关注程度也很高。与上一辈相比，新生代农民工在进城动因、自身定位、角色扮演、身份认同、个人发展、职业选择与计划等方面都发生了一些根本性变化[18]。新生代农民工市民化意愿较为强烈，追求身份与职业的双重转换，也试图从生活方式、行为习惯等方面积极融入城市，追求教育、医疗、社会保障等方面的平等。为了顺应新形势与新要求，必须大力推进农民市民化，促进城市社会融合，以减少城市生活中的不稳定因素，避免城镇化进程中新的社会断裂，促进社会和谐。

4 结语

“三农”问题的核心是农民问题。在城市化进程中，许多国家的劳动力在转移时，其身份与职业也同步转移。我国在1949—1977年期间的城镇化进程中，劳动力的转移也是身份与职业同步转移，但后来由于工业化、城镇化、现代化并不同步，从而出现了农民职业与身份的分离，导致了人的城市化滞后于地的城市化的不利后果[19]。在过去几十年的发展中，农业、农村和农民为我国的工业化、城镇化、现代化发挥了重要作用，对经济社会发展作出了巨大贡献。在接下来的城镇化进程中，必须从根本上保护农民利益，走新型城镇化道路。

新型城镇化道路的核心是人的城镇化，实现人口和土地的同步城镇化。传统意义上的城镇化受到传统经济增长方式影响，更加注重城市规模的扩张;进入新型城镇化阶段，城镇化更加关注农民在城市的生活品质问题、就业问题和安居问题，低质量的城镇化很难让农民适应城市生活——对于城镇化而言，能否满足农民的多元化需求，决定了城镇化的质量[7]。只有着眼农民，促进农民市民化，把城镇化（最大内需）和改革（最大红利）结合起来，才能实现城乡的共同富裕，推动乡村振兴。只有让全体人民共享城镇化进程的发展成果，才能保证经济的健康持续增长，实现社会安定和民众幸福。

历史经验显示，推动农民市民化有利于促进经济增长、倒逼产业转型、推动乡村振兴和促进社会和谐。要有效推动农民市民化，必须多措并举提高农民市民化质量，保障农民顺利融入城市。一是要综合采用多种手段如新媒体、新技术等提升农民综合素质和技能，使其对城市产生责任感和归属感，提高其社会认同感。二是要提高进城务工农民非農就业与创业技能，提高就业率与职业稳定性，提升其经济地位。三是完善就业与社保等政策制度，尤其是对非正规就业和失地农民再就业给予一定的政策倾斜与扶持[20]，提高其社会融入度。同时，还可考虑实施存量农民工落户定居工程，加快建立使农民工家属在城镇长期生活的保障机制，推动存量农民工家属的城镇化[21]。

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（责编：徐世红）