深化预算执行审计的思考

吴长勇 张凯

2018年9月中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

当前预算执行中的典型问题

（一）预算收入不实问题。预算收入执行中的典型问题弄虚作假，主要是虚增财政收入。数字出官，官出数字，这是经济数据造假的根源。财政收入造假动力来自政绩考评、浮夸风和攀比风。后任领导不仅不想揭开前任造假的盖子，以免得罪人或遭受非议，往往还会继续造假以显示领导能力强，经济发展好。在经济增速下降大趋势下，财政收入已经无法保持高速增长，消化财政收入造假的难度越来越大。随着时间推移以及财政收入持续造假，财政收入不实往往达到相当规模。

（二）政府债务风险问题。2008年出台了扩内需政策，地方政府债务管制大幅放松，地方政府债务规模迅猛增长。众多县市政府债务规模往往超过年度可支配财政收入，此时仅仅是债务利息支出就将消耗掉财政收入增量。出于政绩考虑，尽管中央要求严格控制政府债务，但地方党政领导仍然具有强烈动机在政策不明确领域大规模融资搞建设，如通过PPP模式将政府融资形成的当期债务转化为未来需要偿还的债务。地方政府过度融资会积聚债务风险。

（三）预算支出低效问题。在预算支出方面，重投入轻管理，重支出轻绩效，盲目建设问题突出。城镇基础设施以及公共建筑缺乏合理规划，“拆了建，建了拆”现象普遍，这不仅消耗了有限的预算资金，而且造成损失浪费。有些地方不顾自身财力状况，盲目超前建设楼堂馆所，有的大型体育场馆建成之后利用率极低、大部分时间晒太阳，有些高速公路项目运行多年之后，车流量达不到设计指标。另一方面，随着城镇规模快速扩大，一些社会急切需要的公共设施却投入不足，如幼儿园建设严重滞后，公共活动场所少而狭窄，不能满足社会大众的需要。

深化预算执行审计的途径

（一）预算执行审计要围绕政策落实展开。加强预算执行审计，不仅要对预算执行的真实性进行审计，还要为促进“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”等重大政策落实服务。审计工作要避免单纯的财政收支审计观念，预算执行审计对象不仅仅是单调的数字，数字背后是政策和制度，审计人员要善于从政策制度角度审视问题、发现问题。为此，审计机关要避免就事论事的审计，要深刻理解数字背后的政策，要善于从体制、机制和制度方面发现问题、研究问题、提出解决问题的建议，只有如此才能最大限度的发挥审计在促进国家治理能力现代化中的建设性作用。

（二）预算执行审计要为提高预算绩效服务。在促进预算绩效管理，提高预算支出效益、降低行政成本、消减不合理支出等方面，预算执行审计要有所作为。效益性是预算执行审计最核心的目标，真实性和合法性都是为效益服务的。当前审计监督面临的困难是预算支出绩效评价困难，如预算支出结构是否科学合理不易评价，预算支出多少是否合理缺乏判断标准。为此，审计机关要加强组织领导，发挥集体合力，大力探索绩效审计模式，建立可操作性强的绩效审计评价标准体系。绩效审计实践可以从易到难，从浅到深。通过调查研究、总结实践经验，最终形成一套可复制、可操作性强的绩效审计操作指引。

（三）发挥好上级审计机关的领导作用。预算执行审计要为加强预算管理服务。不仅要做好常规的财政收支真实性审计，也要注重揭示体制机制制度方面的矛盾问题。要达到这一目的，必须发挥好各级审计机关的作用，尤其是审计署和省级审计机关的领导作用。县级审计机关更多的在微观层面发挥作用，市级审计机关在中观角度发挥作用，审计署和省级审计机关要在宏观方面更好的发挥作用。审计机关在审计实践中要加强政策研究，充分听取政策研究机构的意见建议，敏锐的洞察经济社会发展中出现的新问题、新情况，紧紧围绕国家的方针政策路线组织审计，从审计角度提出意见建议，为提高预算绩效做出新贡献。

（四）加强预算执行审计创新。预算执行审计点多面广，在全覆盖审计要求以及有限审计资源约束下，提高预算执行审计效率和质量方面必須要向科技创新要效益，具体讲就是要提高大数据环境下的审计能力。加强大数据审计能力，研究完善预算执行审计管理模式和组织方式，提高现场审计工作效率，更有针对性、时效性的开展预算执行审计，如从事后审计向事前审计延伸、积极探索预算编制审签审计，积极探索联网审计、对预算执行进行实时监督，及时发现预算执行中存在的重大问题，从而更好的发挥审计监督作用。

（作者单位：审计署驻济南特派办 陕西省审计厅）