论社会稳定风险评估的法治化

【摘 要】 社会稳定风险评估作为源头治理社会风险的一种重要手段，迄今在我国已经实施15年，在法治化方面取得了积极成效，经过了最初的地方文件、中央文件到国务院部门规章、地方政府规章，再到行政法规的静态过程，也经历了从理念倡导到地方探索再到全国规范执行的动态过程。从实际调研情况看，大部分人认为社会稳定风险评估的法治化效果较好，合法性较高，但是立法层次比较低、存在操作不规范、部分政策落实不力、知晓度低等问题，法治化水平还有待提高。

【关键词】 社会稳定风险评估 法治化

改革开放以来，由于市场经济带来利益分配的不确定性、利益调整的快速变化以及对人们观念的深度冲击，社会稳定问题一直伴随着改革开放并且逐步加深，成为了40年来经久不衰的热门话题和敏感话题。2005年开始，社会稳定风险评估被创制出来，成为防范化解社会稳定风险的一种手段。要构建和推行社会稳定风险评估制度的一个主要途经是实施社会稳定风险评估的法治化。法治化是指既构建统一、普遍、强制和可操作性的法律制度，又贯彻普遍性的法治原则（例如法律至上、尊重及保障人权、法律面前人人平等、依法行政等等）的过程。

一、社会稳定风险评估的法治化过程

社会稳定风险评估首先发端于地方实践，一些地方政府在社会治理中逐渐探索出一些具有显著社会效果的社会稳定风险评估“地方模式”。2005年，四川省遂宁市率先制定出台《重大工程社会稳定风险预测评估化解制度》，探索社会稳定风险的源头治理。几年后，又把评估范围扩大到重大活动。2008年，遂宁市委、市政府出台了《重大活动社会稳定风险评估办法》，建立健全了评估工作情况报送制度、联席会议制度、报告备案制度、目标管理制度、监督检查制度，促进了社会稳定风险评估工作的常态化和规范化。遂宁市的实践探索获得了中央有关部委的肯定和推广。2007年4月，中央维护稳定工作领导小组办公室对遂宁市运用社会稳定风险评估机制、从源头上化解矛盾维护社会稳定的做法进行深入调研总结。2007年5月，中央将遂宁市社会稳定风险评估机制的创新举措向全国推广。随后，江苏、上海等省市相继把重大事项社会稳定风险评估制度建设引入维稳工作中，各地因地制宜、积极探索、大胆创新。在组织领导体制、评估内容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特点的评估模式，为全国推行重大事项社会稳定风险评估制度提供了宝贵的经验和有益的启示。

2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》。2012年8月，国家发展改革委印发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），要求“国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告”，“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制”，明确指出“评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报”。2012年党的十八报告指出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”

2013年2月，国家发改委印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》，对重大投资项目社会稳定风险的分析与评估做出了具体规定与指导。在“以项目为王”的投资建设大潮中，各地政府迅速开展社会稳定风险评估。此后，国家“十三五”规划、党的十八届三中全会、四中全会都要求建立健全社会稳定风险评估机制。在十多年的时间内，社会稳定风险评估从地方实践到全国普遍推行，从单一的重大投资工程项目到重大决策事项评估，从立项评估到阶段性专项评估，在时空上不断扩展，在内容上不断丰富，在主体上不断多元，对于强化政府决策的风险意识、提升风险应对能力发挥了积极作用。

最早有关社会稳定风险评估的政府规章是《四川省社会稳定风险评估暂行办法》，于2010年10月12日四川省人民政府第68次常务会议通过，2010年12月1日起施行。后来经过修订，2016年8月15日四川省人民政府第125次常务会议审议通过了《四川省社会稳定风险评估办法》，去掉了“暂行”二字，8月25日四川省人民政府令第313号公布。该《办法》共24条，自2016年11月1日起施行。

特别具有标志性意义的是国务院于2019年4月20日颁布的《重大行政决策程序暂行条例》（国令731号，2019年9月1日起施行），在“第二章决策草案的形成”中，专门用一节规定了“风险评估”，这是第一个在全国强制实施的行政法规，标志着社会稳定风险评估进入到法治层面。《重大行政决策程序暂行条例》第22条规定了评估范围，“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。按照有关规定已对有关风险进行评价、评估的，不作重复评估。”第23条规定了评估方法和评估内容，“开展风险评估，可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。开展风险评估，应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。”第24条规定了评估结果的应用，“风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策;认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。”

二、社會稳定风险评估法治化的效果

为了准确了解社会稳定风险评估法治化的具体效果，本文选择四川省作为调研地点。因为四川省是社会稳定风险评估的发源地，有丰富的实践经验，以此地为标本进行解剖具有典型性。本次实地调查的对象是参与过“稳评”工作的人群，包括政府的维稳部门、企业和中介服务机构等。最终获取样本369个，包括了重大事项的决策部门、“稳评”的组织实施部门、编制“稳评”报告机构的专业人员和“稳评”报告的评审专家。

由于政府维稳部门和企业、咨询机构从事“稳评”工作的人多为男性（需要经常到现场处理“维稳”事件或者开展现场风险调查），因此在样本中的男性比例随之也较高。样本（被访者）的平均年龄为42岁，符合我国目前劳动人口的年龄分布状况（30-50岁是劳动人口年龄最集中的区域）。被访者的受教育程度较高，主要原因是“稳评”专业技术含量高，以脑力劳动为主。无论是政府决策部门、维稳部门，还是咨询评估机构（国有事业单位和民办咨询机构）和具体实施“稳评”的企业单位，都需要较高文化程度的人才，因此本调查对象的文化程度偏高，硕士研究生及以上学历的比例占到40.8%，符合这个行业的基本特征。

以贝克、吉登斯为代表的制度主义风险社会理论认为，经济制度、政治制度、法律制度、科技制度是风险制造的源泉，人类身处其中的现代性充斥着“有组织的不负责任”、等级秩序的混乱和缺乏制度上的一体化。[1]他们倡导反思性现代化，从整个宏观社会结构和制度建构上探讨规避和治理社会风险的策略，强调从组织和制度层面进行变革以应对风险社会。因此，从制度主义风险社会理论来看，社会稳定风险评估的出现是对以往旧制度反思的结果，需要建立一个新的制度来支撑和维持社会稳定风险评估的持续发展，法治化是当今社会建立新制度的主要途经，通过法治化的评估可以观察到新制度的建构程度，是否达到了预期目标，因此社会稳定风险评估的法治化十分重要。

首先本研究设计了对社会稳定风险评估（简称“稳评”）法治化总体效果进行评价的问题，按照李克特量表设计了“很好”“较好”“一般”“较差”“很差”五个等级。调查数据显示，8.3%的被访者认为“很好”，38.3%的被访者认为“较好”，24.2%的被访者认为“一般”，15.8%的被访者认为“较差”，13.3%的被访者认为“很差”。综合起来，29.1%的被访者认为稳评的法治化“较差”和“很差”，有46.6%的人认为“很好”和“较好”，一方面我们看到“稳评”的法治化在推进之中，另一面方面也看到总体效果并不理想。

合法性是法治化的一个基本要求，也是评估法治化的基本维度。在项目评估中主要涉及到的合法性要求有：（1）项目立项、审批的合法合规性;（2）项目与产业政策、总体规划、专项规划之间的关系是否相符合;（3）项目与地区发展规划的符合性、与地块性质的符合性、周边敏感目标（住宅、医院、学校、幼儿园、养老院、文物古迹、矿床等）与项目的位置关系和距离等是否存在不一致或者冲突之处;（3）工程安全、环境影响方面是否符合技术规范，例如，易燃易爆项目应考虑安全距离内外可能造成破坏影响;在技术方案中执行的安全、环保标准低，等等。为此，课题组对项目落实“稳评”内容的合法性进行了调研。也按照李克特量表设计了“很好”“较好”“一般”“较差”“很差”五个等级。统计数据表明，38.3%的被访者认为落实合法性“很好”，49.2%的被访者认为“较好”，10.8%的被访者认为“一般”，1.7的被访者认为“较差”，没有被访者认为“很差”。综合起来，87.5%的被访者认为落实得“很好”和“较好”。把这个数据与前一个总体效果数据进行对比说明，“稳评”法治化的总体效果较差，但是被评估的项目在遵守法律法规方面的状况还是比较好。

“稳评”的法治化也要求规范化，规范化是法律统一、普遍实施的基本前提。“稳评”中的方案拟定、风险调查、评估过程、报告写作等方面都应当有一套规范性的要求。例如，在重大工程的社会稳定风险评估中，风险调查内容分为合法性调查、合理性调查、可行性调查、可控性调查四个部分，对每个方面都应当有统一的要求。其中合法性调查包括项目审批程序的合法性、项目土地来源合法性、征地与移民安置工作的合法性以及项目与相关规划的符合性;合理性调查包括项目选址及用地方案合理性、项目施工方案设计的合理性、生态环境影响的合理性、经济影响的合理性、社会影响的合理性;可行性调查包括项目的建设条件分析、项目社会经济互适性、利益相关者的支持度分析以及公众参与情况分析;可控性调查包括项目的安全性分析、项目所在地的社会稳定状况、项目单位的安全管理制度建设以及信访渠道及媒体舆论导向分析。其合法性、合理性、可行性以及可控性的调查内容必须要符合发改委《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明》的要求。虽然文件有规定，但是实施结果如何呢？课题组的调查数据显示，5%的被访者认为“稳评”的规范化做得“很好”，35.8%的被访者认为做得“较好”，28.3%的被访者认为做得“一般”，15.8%的被访者认为做得“较差”，15.0%的人认为做得“很差”。综合起来，30.8%的被访者认为社会稳定风险评估的规范化做得“很差”和“较差”，只有5.0%的人认为做得“很好”，大部分被访者认为评估不规范。无论是基层政府还是项目业主单位都谈到，不知道“稳评”工作到底怎么评，目前缺少规范的评估制度和可操作化的规程。

在总体性调查的基础上，我们还询问了具体规范的实施效果。在总结实践经验的基础上，国务院部委和各地政府制定了一些有关社会稳定风险评估的法规政策。我们一共列举了4个具有代表性规范文件。统计数据显示，部分规范性文件的实施效果不甚理想。认为实施效果“很好”的人数比例从高到低为：《国家发改委“稳评”暂行办法》（19.2%）、《四川省社会稳定风险评估暂行办法》（11.7%）、《四川省社会稳评风险评估责任追究暂行办法》（4.2%）、《水利部重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》（3.3%）。这说明，稳评工作的法治化还不太理想，不仅制度建设的层次较低，而且现有的政策法规落实得也不好。从现有政策法规体系分析，目前“稳评”的立法层次较低，最高的才是省级政府层面的“政府规章”或者国家部委层面的“部门规章”，权威性不够，目前主要依靠行政政策来实施。

我们还询问了对这四个文件的知晓程度，居然有相当一部分行业内人士不知道这四个文件，不知晓的比例从高到低分别是水利部重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》（30.0%）、《国家发改委“稳评”暂行办法》（15.8%）、《四川省社会稳评风险评估责任追究暂行办法》（15.8%）、《四川省社会稳定风险评估暂行办法》（9.2%）。如果连我们访问的行业内从业人员都不知道的话，普通民众更不知晓，可见民众对社会稳定风险评估法规政策的了解程度是比较低的。

三、结论与建议

社会稳定风险评估的法治化经过了最初的地方文件、中央文件到国务院部门规章、地方政府规章，再到行政法规的静态过程，也经历了从理念倡导到地方探索再到全国规范执行的动态过程，逐渐走向比较成熟的法治化。从实际调研情况看，社会稳定风险评估虽然仍然在大力推行，并且大部分人认为法治化效果较好，合法性较高，但是立法层次比较低、存在操作不规范、部分政策落实不力、知晓度低等问题，法治化水平还有待提高。社会稳定风险评估是制度主义的必然要求，体现为法治化，法治實践要求“规范、权威”，需要通过制定完备的法律法规体系来实现，因此，建议各级立法机关将“稳评”立法作为一项常态工作，将法律的治理与社会发展全面契合，尽快制定“稳评”法及配套的法规和规章，建立健全中国“稳评”法律体系。

【注 释】

[1] 乌尔里希·贝克： 《风险社会再思考》，郗卫东编译，《马克思主义与现实》2002第4期。

作者简介：罗华兰（1972年——），女，苗族，四川成都市人，助理研究员，法学硕士，单位：四川省社会科学院法学研究所，研究方向：法理学、民商法。